Durante los últimos quince años aproximadamente, la cuestión de la ampliación, que fue una de las principales prioridades en las décadas de 1990 y 2000, ha ido perdiendo importancia. Sin embargo, la agresión de Rusia contra Ucrania ha cambiado radicalmente la situación, y la ampliación ha vuelto repentinamente a ocupar un lugar prioritario en la agenda europea.
En la raíz de este giro se encuentra la conciencia de la necesidad de una reflexión geopolítica: inmersa en un duro enfrentamiento con la Rusia de Putin, pero también en una creciente rivalidad estratégica con China, la Unión Europea no puede ignorar su vecindad inmediata, y mucho menos dejarla presa de la inestabilidad y de influencias hostiles. Además, la solicitud de Ucrania (junto con las de Moldavia y Georgia) no puede ser ignorada por la Unión, si no quiere asestar un golpe fatal a la credibilidad de su propia razón de ser. La cuestión de la credibilidad sigue sin resolverse para el resto del proceso: una repetición del escenario que se ha desarrollado con los Balcanes Occidentales desde 2003 tendría consecuencias desastrosas tanto para Ucrania como para la Unión. La integración de Ucrania -tanto por su tamaño como por su grado de preparación- presenta dificultades que van más allá de las experimentadas por las Comunidades o la Unión en anteriores ampliaciones.
Así pues, la UE se enfrenta a la cuadratura del círculo: ¿cómo evitar ceder a la desesperación y la desmovilización ucranianas mediante un proceso de adhesión largo y técnico, que a veces puede conllevar ajustes dolorosos, sin correr al mismo tiempo el riesgo de aceptar una ampliación mal preparada que podría desestabilizar la UE o incluso provocar su implosión? Dadas las dificultades para "digerir" la ampliación de 2004 -que son uno de los factores que explican el aumento del euroescepticismo en toda la Unión-, es fácil imaginar la dinámica política nociva que podría generar una adhesión ucraniana mal gestionada. Por no hablar de los Balcanes Occidentales, que deben incluirse en la nueva dinámica de ampliación.
Todo ello fundamenta la necesidad de replantearse el método. Sería desastroso abordar este nuevo reto con los viejos instrumentos, cuyas limitaciones han puesto de manifiesto las ampliaciones anteriores. La clave reside en superar el carácter rígido y monolítico de la definición del objetivo, es decir, la adhesión a la Unión, con su lógica binaria y el profundo abismo que separa el estatuto de candidato del de miembro, perpetuando una percepción - políticamente perjudicial - profundamente asimétrica en la relación entre los actuales y los futuros Estados miembros. De ahí el interés de los diversos debates que se están desarrollando en torno a la idea de una "adhesión gradual", es decir, una organización mucho más progresiva del proceso de adhesión, en la que la frontera entre miembros y candidatos se haga más variable, en el tiempo y en el espacio, en función de la dinámica de la relación entre cada Estado candidato y la Unión. Por otra parte, es esencial garantizar una rápida conquista política y simbólica, que permita a los ciudadanos de los países candidatos sentirse "parte de la familia" mucho antes de que su país haya superado todos los obstáculos que supone la transposición del Derecho comunitario y la adecuación de su economía. En resumen, hasta ahora los ciudadanos tenían que ser consumidores del mercado único europeo antes de convertirse en ciudadanos de la Unión. Ahora hay que invertir la lógica: hacerse ciudadano lo antes posible y concederse el tiempo necesario para alcanzar el nivel requerido para la plena integración en el mercado interior.
Esta inversión del paradigma requiere, en particular, una integración proactiva lo más rápida y completa posible en las instituciones de la Unión, pero también en aquellas políticas de la Unión en las que el obstáculo jurídico y económico no es muy elevado, empezando, por ejemplo, por la Política Exterior y de Seguridad Común. Todo ello, por supuesto, supeditado a un compromiso sincero y creíble con los valores y fundamentos de las orientaciones estratégicas de la Unión, así como a una reforma de la Unión que evite el riesgo de bloqueo provocado por las estrategias de chantaje de uno u otro Estado miembro.
Esta perspectiva de una "Gran Europa", que asume una mayor flexibilidad en su funcionamiento a cambio de una mayor eficacia en su toma de decisiones, se hace no sólo legítima sino también indispensable por la "geopolitización" de Europa, que ya no puede considerarse una simple opción; ahora es una necesidad impuesta a los europeos por Vladimir Putin. Ante estos retos, la Comunidad Política Europea (CPE) adquiere todo su sentido. Tiene el potencial de convertirse en la prefiguración inmediata (¡y no en una alternativa!) de un espacio político en el que los Estados miembros y los Estados candidatos se codeen en pie de igualdad, coordinándose con los demás Estados europeos, para intercambiar puntos de vista sobre las cuestiones clave para el futuro del continente.
Reconozcámoslo: aunque la Unión logre encontrar un nuevo método para un proceso de ampliación más gradual, integrador y gratificante para los candidatos, preservando al mismo tiempo la integridad y los valores fundamentales de la integración europea, el camino que queda por recorrer será largo, complicado e inevitablemente plagado de diversas crisis políticas. Hay muchas cuestiones complejas que abordar: la reforma institucional; el marco presupuestario, en particular ante el quebradero de cabeza de la Política Agrícola Común y la Política de Cohesión; el respeto de los valores fundamentales, en particular el Estado de Derecho... Todos estos retos corren el riesgo de devolver a la Unión a debates que, en el pasado, han amenazado su propia existencia, y que encuentran un eco particular en Francia, país fundador que, desde el principio, ha tenido una actitud particularmente ambivalente hacia la integración europea en general, y hacia el proceso de ampliación en particular.
El enfoque francés de la cuestión de la ampliación se ha caracterizado tradicionalmente por un fuerte escepticismo: doble veto gaullista contra la entrada de Gran Bretaña en los años sesenta, críticas a la entrada de los países del Sur en los años ochenta por temor, en particular, al riesgo de competencia de los agricultores españoles; sobre todo, inquietud ante la adhesión a la UE en 2004-2007 de los países surgidos del antiguo bloque del Este, fuertemente atlantistas y favorables a la economía de mercado, y sospechosos de practicar formas de dumping social y fiscal. Todo ello alimentó el tradicional argumento francés de que el proyecto europeo se estaba diluyendo.
De hecho, lo que explica fundamentalmente la relación de desconfianza entre los franceses (tanto en las élites políticas y administrativas como en la opinión pública) radica en la lógica política que define la relación entre Francia y Europa: la de la "reencarnación" (por utilizar la expresión de Zbigniew Brzezinski) o "proyección", según la cual la construcción europea se concibe ante todo como una "France en grand". La consecuencia inmediata es que, desde el punto de vista francés, cuanto más se amplía la Unión, más se diluye la influencia francesa; esto explica el éxito del discurso en Francia sobre la oposición entre ampliación y profundización, y también sobre la geometría variable, la Europa de varias velocidades, etcétera. La Europa con la que sueña Francia es una Europa "carolingia", y muchos franceses son incapaces de asimilar la nueva escala continental alcanzada en 2004.
Desde el final de la Guerra Fría, la dificultad de Francia para descartar el proyecto de una pequeña Europa "carolingia" se ha convertido en una desventaja estratégica para Francia con sus socios, mientras que la geopolítica en los márgenes del continente se impone cada vez más en el proceso de construcción europea. Ahora, como hemos visto, la guerra de Ucrania ha reavivado la cuestión de la ampliación de la UE, llevando a Emmanuel Macron a lanzar el proyecto de una "Comunidad Política Europea" (CPE). Como aclaró con bastante rapidez el presidente francés, la CPE no debe disociarse de la dinámica de la ampliación. Así, con el lanzamiento del proyecto de CPE, Francia parecía querer disipar su reputación de prudente ante la ampliación, en particular hacia el este del continente. Sin embargo, las élites políticas y administrativas francesas siguen teniendo verdaderas dificultades para admitir que la "geopolitización" de la UE requiere una ampliación que siga siendo compatible con el proyecto original de integración europea, y para explicárselo a una opinión pública escéptica. Estas dificultades de Francia para pensar en la "Gran Europa" y en la ampliación como elemento de poder europeo van en detrimento de la influencia francesa dentro de la UE.
Parece que el presidente Macron lo ha entendido y ha roto con esta visión tradicional francesa en su discurso en Bratislava en mayo de 2023, cuando declaró que "la cuestión (...) no es si debemos ampliarnos (...) ni siquiera cuándo debemos hacerlo, para mí es lo antes posible". Este discurso marca un cambio en la narrativa francesa sobre la ampliación, con un mensaje positivo a los países de Europa Central y Oriental. Sin embargo, este nuevo enfoque aún debe traducirse en iniciativas concretas. Además, requiere aclaraciones sobre tres cuestiones clave, necesarias para que Francia desempeñe plenamente su papel en la organización de la "Gran Europa".
En primer lugar, hay que eliminar la ambigüedad que persiste sobre el vínculo entre ampliación y profundización, aclarando las intenciones de Francia y demostrando su capacidad para promover compromisos razonables en términos de adaptación de las instituciones a una Unión de más de 30 Estados miembros. En segundo lugar, es necesario aclarar la ambivalencia del discurso francés sobre una "Europa a varias velocidades" que, por una parte, tiene su legitimidad -la diferenciación puede concebirse como una vía de integración- pero que, por otra, puede dar la impresión de que Francia sigue atrapada en su nostalgia de una "Europa carolingia" que pretendería relativizar los logros de las sucesivas ampliaciones. Por último, es esencial trabajar para que la opinión pública francesa asuma la nueva escala continental y el carácter geopolítico de la Unión Europea.
Publicado el 26/09/2023 en Agenda Pública de El País por Thierry Chopin y Lukáš Macek
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