“Cómo reindustrializar EEUU”, por Jack Sullivan*

(*) Jack Sullivan fue Asesor de Seguridad Nacional del presidente Joe Biden (2021-2025)

Durante más de un siglo, la inigualable capacidad de EEUU para inventar, construir y difundir tecnología sustentó su prosperidad y su poder. Esa base está ahora bajo presión en una nueva era de competencia impulsada por el Estado. 

Los economistas David Autor y David Dorn han advertido sobre un “segundo shock de China”, no provocado por exportaciones baratas, sino por la primacía tecnológica. Beijing compite por el liderazgo mundial en la vanguardia de las industrias avanzadas, incluidas la inteligencia artificial, la computación cuántica, la industria aeroespacial, la energía de próxima generación y la biotecnología.

Lo ha logrado mediante la creación de un vasto sistema descentralizado de financiación de la innovación respaldado por el Estado canalizando capital subvencionado hacia sectores tecnológicos prioritarios e incentivando a las empresas a competir ferozmente para alcanzar una gran escala. 

El resultado es un mercado sistemáticamente sesgado por la intervención estatal, en el que las empresas chinas pueden crear un exceso de capacidad e inundar los mercados antes de que sus competidores estadounidenses y aliados logren aumentar su propia producción. La estrategia de China ha generado un ecosistema tecnológico que ahora rivaliza -y en algunos ámbitos supera- al de EEUU.

Beijing también ha empleado este enfoque para tomar el control de cadenas de suministro críticas, aprovechando esa posición para presionar a sus rivales geopolíticos. En 2010, China recortó las exportaciones de tierras raras a Japón durante una disputa diplomática por unas islas en el mar de China Oriental. 

Quince años más tarde, en plena guerra comercial con EEUU, restringió el suministro de esos insumos para obtener ventaja, lo que llevó al presidente Donald Trump a reducir los aranceles de tres dígitos que gravaban los productos chinos. Para China, la capacidad industrial se ha convertido tanto en una herramienta de coerción como en un factor de competitividad.

Mientras China fortalecía su industria, EEUU permitía que gran parte de su base productiva se trasladara al extranjero. Durante algunas décadas, ese cambio pareció conllevar pocos costos estratégicos. EEUU siguió siendo el principal centro mundial de investigación e invención, aun cuando el empleo manufacturero disminuía y las cadenas de suministro se extendían por varios continentes. 

Sin embargo, los costos de separar la innovación de la producción son ahora demasiado elevados para ignorarlos. A medida que las fábricas se han trasladado al extranjero, EEUU ha perdido gran parte de su mano de obra cualificada y la experiencia necesaria para fabricar con rapidez y a gran escala. Si no cambia el rumbo, el país podría ceder su ventaja tecnológica y, con el tiempo, su liderazgo mundial general frente a China.

Para evitar erosionar lo que Alexander Hamilton denominó “los elementos esenciales del abastecimiento nacional”, EEUU debe revitalizar los ecosistemas que permiten prosperar a la manufactura compleja y de alto valor. En pocas palabras,  debe mejorar su capacidad para fabricar aquello que diseña.

Sin embargo, Washington no debería pretender copiar íntegramente el modelo de Beijing, basado en el respaldo estatal. Al fin y al cabo, EEUU cuenta con muchas ventajas frente a China, entre ellas sus emprendedores, sus universidades y sus mercados de capitales, que son los más profundos del mundo. No obstante, esos mercados priorizan la eficiencia, no la resiliencia ni la seguridad. 

El desafío consiste, entonces, en transformar el capital en capacidad y en canalizar la inversión hacia los sectores que sustentan la fortaleza nacional moderna y la vitalidad económica: computación avanzada, biotecnología, robótica, minerales críticos, precursores farmacéuticos, manufactura avanzada y la infraestructura troncal de energía eléctrica. La solución radica en una ambiciosa iniciativa nacional de inversión estratégica, encabezada por un Fondo de Inversión Estratégica federal.

PADRES FUNDADORES

Desde su fundación, EEUU ha considerado las finanzas como un instrumento de soberanía. En su “Informe sobre las manufacturas” presentado al Congreso en 1791, Alexander Hamilton argumentó que la independencia económica era inseparable de la independencia política. Sostenía que la joven república debía usar el crédito público para fomentar una industria productiva y fortalecer a la nación. 

Hamilton concibió un modelo pragmático de capitalismo impulsado por el Estado, en el que los préstamos y las subvenciones incentivaban a las “industrias nacientes”, los aranceles protegían sectores estratégicos y las instituciones públicas canalizaban capital hacia objetivos nacionales a largo plazo. Siempre que EEUU  enfrentó desafíos existenciales, sus líderes han recurrido a la lógica de Hamilton.

Cuando los mercados de crédito se paralizaron durante la Gran Depresión y la II Guerra Mundial, la Corporación Financiera de Reconstrucción (RFC), creada en 1932, cubrió el vacío y actuó como inversor estratégico; financió bancos, empresas de servicios públicos, viviendas y manufacturas, generando rendimientos y restaurando la confianza en los mercados estadounidenses. 

Su filial creada durante la guerra, la Corporación de Plantas de Defensa (DPC), construyó más de 2.000 fábricas y astilleros que posteriormente transfirió a operadores privados, sentando así las bases del dominio estadounidense en la posguerra en los sectores del acero, la aviación y la industria química.

La DPC cesó sus operaciones al finalizar la guerra y la RFC se disolvió en 1957; sin embargo, gracias a sus balances independientes y a una gestión empresarial profesional, demostraron cómo podría funcionar un sistema responsable de inversión pública.

Pusieron de manifiesto que el capital público, cuando se emplea eficazmente, permite invertir en industrias clave que el capital privado no está dispuesto a financiar o no tiene capacidad para hacerlo por sí solo. Washington no debería pretender copiar íntegramente el modelo de Pekín respaldado por el Estado.

Durante la Guerra Fría, Washington creó una constelación de nuevas instituciones que vinculaban la ambición científica con objetivos estratégicos, en su búsqueda de ventajas frente a la Unión Soviética.

La fundación de la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados de Defensa (DARPA), la NASA, la Comisión de Energía Atómica y los laboratorios nacionales reflejaba el reconocimiento, por Washington, de que la competencia geopolítica requería una inversión pública sostenida.

El enfoque dio resultado. La adquisición temprana de semiconductores para los sectores de defensa y espacial generó la demanda que, con el tiempo, hizo que la tecnología fuera más barata y eficiente de producir. El programa Minuteman de la Fuerza Aérea de EE. UU. y las misiones Apolo de la NASA compraron miles de chips cuando ningún comprador privado lo hacía. 

A medida que crecía la demanda gubernamental y disminuían los costos, se consolidó un ecosistema comercial estadounidense completo de semiconductores. Fairchild se fundó en 1957, seguida por Intel y AMD en la década de 1960 y Micron en la de 1970. Empresas tecnológicas ya existentes, como Texas Instruments y Motorola, ampliaron sus negocios de semiconductores para abarcar aplicaciones tanto militares como comerciales.

Sin embargo, hacia mediados de la década de 1970, el consenso político y económico general que respaldaba un papel federal expansivo en el desarrollo industrial comenzó a debilitarse. La inflación, las crisis energéticas y la consiguiente presión fiscal erosionaron la confianza pública en la capacidad del gobierno para desempeñar un papel constructivo en la economía.

En Washington se arraigó un nuevo consenso: los mercados, más ágiles y disciplinados que las burocracias públicas, constituían la única herramienta real para asignar capital de manera eficaz.

A lo largo de las décadas de 1980 y 1990, el papel de Washington se redujo, pasando de inversor a regulador. Si bien en otro tiempo había contribuido a crear industrias, ahora se limitaba a establecer las reglas de la competencia en el mercado mediante normativas antimonopolio y de transparencia informativa. 

Organismos como los Institutos Nacionales de Salud (NIH) y la DARPA siguieron siendo entidades poderosas durante la liberalización del mercado de la Era Reagan y la etapa de disciplina fiscal e integración global de la Administración Clinton; no obstante, el tejido conectivo entre la investigación, las finanzas y la producción se atrofió. Apenas en las tres primeras décadas del siglo XXI ha comenzado a recuperarse.

INVERSIÓN CON CARACTERÍSTICAS CHINAS

Una generación después de que el primer “shock de China” socavara la base manufacturera de EEUU, un segundo shock está en marcha. En el siglo XXI, Beijing ha convertido el liderazgo tecnológico en un proyecto nacional movilizando financiación, contratación pública y políticas para alcanzar posiciones de dominio en industrias de vanguardia.

China ha construido un sistema integral de inversión guiada por el Estado que combina la estrategia central con la experimentación descentralizada. Provincias, ciudades y ministerios nacionales han creado más de 1.700 “fondos de orientación”, captando cerca de 700.000 millones de dólares en capital. Con el apoyo de terrenos y permisos facilitados por el gobierno, estos vehículos de inversión -gestionados profesionalmente y orientados a la obtención de beneficios- canalizan capital hacia sectores prioritarios.

Este enfoque ha generado una enorme duplicidad y despilfarro, pero también ha dado lugar a “campeones nacionales” capaces de dominar sus sectores a nivel mundial, como el fabricante de baterías CATL, el productor de tecnología solar LONGi, el fabricante de drones DJI y el gigante de las telecomunicaciones Huawei.

Al mismo tiempo, China está transformando el conocimiento generado en la fabricación de estos productos en avances en la frontera de la innovación, incluso en sectores tradicionalmente dominados por EEUU, como la biotecnología.

El sistema chino va más allá de financiar la oferta; también crea demanda. Las autoridades nacionales y municipales han generado nuevos mercados mediante una combinación de subvenciones, contratación pública y regulación. Un ejemplo es el fomento de los vehículos eléctricos en Shenzhen. 

Al imponer la electrificación de sus flotas de autobuses y taxis, la ciudad garantizó a BYD -entonces un fabricante emergente de vehículos eléctricos- una demanda segura, un flujo de caja estable y una retroalimentación del mundo real que los mercados privados no habrían podido ofrecer por sí solos. 

Pronto surgió un ecosistema industrial en torno al vehículo eléctrico: proveedores de baterías y electrónica se agruparon junto a BYD, empresas municipales y de servicios eléctricos construyeron infraestructuras de carga y pruebas, y las universidades locales generaron un flujo constante de ingenieros y técnicos especializados en este sector. Desde entonces, BYD superó a Tesla en ventas mundiales de unidades, y China ha adelantado a Japón como el mayor exportador de automóviles del mundo.

Beijing asimiló una lección que EEUU comprendió bien durante su competencia con la Unión Soviética: el liderazgo tecnológico no depende solo de la invención, sino también de la potencia industrial. China ha adaptado esa lógica a su propio sistema político, sustituyendo la alianza estadounidense entre inversión pública y empresa privada por su modelo de capitalismo de partido-Estado.

FUGA DE CAPACIDAD INDUSTRIAL

Durante gran parte del siglo XX, EEUU -dotado de vastos recursos naturales- construyó la base industrial más formidable del mundo, su “arsenal de la democracia”. Sin embargo, crisis recientes han puesto de manifiesto la fragilidad de la actual capacidad productiva de la nación. 

El mundo depende de Taiwán para la fabricación de los chips más avanzados, lo que constituye un punto único y vulnerable de fallo. En el sector farmacéutico, cerca de 700 medicamentos aprobados en EEUU -incluidos fármacos esenciales como los antibióticos- dependen de al menos un producto químico fabricado exclusivamente en China. 

China también domina el refinado de tierras raras y grafito, materiales fundamentales para los imanes y las baterías que alimentan los sistemas de defensa y de energía limpia. La escasez de diques secos estadounidenses limita la preparación naval, mientras que la dependencia de transformadores eléctricos importados ha ralentizado la modernización de la red eléctrica nacional y la ha dejado vulnerable ante apagones prolongados.

Mientras China construye ecosistemas altamente integrados donde proveedores, materiales y procesos de fabricación fluyen sin interrupciones desde el diseño hasta la producción en masa, EEUU ha permitido que su “ecosistema tecnológico eléctrico” -las cadenas de suministro interconectadas de minerales críticos, baterías, electrónica de potencia y chips- se traslade al extranjero, debilitando así el aprendizaje industrial y la profundidad técnica del sector.

El Grupo de Trabajo del MIT sobre Producción en la Economía de la Innovación ha demostrado que, en industrias complejas y de alto valor añadido, la innovación depende de la proximidad entre el diseño y la producción.

Cuando la fabricación se traslada al extranjero, se rompen los ciclos de retroalimentación entre los ingenieros y las plantas de producción, lo que perjudica la innovación. La reindustrialización, llevada a cabo correctamente, es una condición indispensable para renovar la ventaja inventiva de EEUU y constituye la base de su fortaleza estratégica.

LIMITACIONES DE CAPITAL

EEUU posee los mercados de capitales más sofisticados del mundo, pero estos están optimizados para sectores en los que los ingresos pueden garantizarse fácilmente y el riesgo diversificarse; ámbitos donde la retroalimentación es rápida y el fracaso resulta relativamente poco costoso.

Sin embargo, las inversiones necesarias para la reindustrialización estadounidense no encajan necesariamente en ese modelo. Existen tres obstáculos financieros principales.

En primer lugar, algunos sectores industriales estratégicos dependen de condiciones que los mercados privados no pueden garantizar ni valorar de manera fiable. Las centrales nucleares, las plantas de fabricación de semiconductores, los astilleros, las fábricas de transformadores y las refinerías de tierras raras requieren un capital inicial considerable, horizontes de retorno de la inversión de varias décadas, estabilidad normativa y confianza en la demanda a largo plazo. 

Un cambio en los aranceles, las normas de contratación pública, los estándares de la red eléctrica o los precios de las materias primas puede anular la rentabilidad de la noche a la mañana. La respuesta racional de los inversores es adoptar una postura de cautela antes de comprometer grandes desembolsos de capital. 

Desde la perspectiva de cada inversor, esa prudencia es sensata, pero a nivel social conduce a una inversión insuficiente. La política gubernamental puede modificar esta ecuación. Cuando el Estado aporta cierta certidumbre mediante contratos de compra a largo plazo, regulaciones estables o precios mínimos garantizados, ofrece a los inversores la previsibilidad que necesitan, lo que atrae al capital privado.

En segundo lugar, las investigaciones del grupo de trabajo “Production in the Innovation Economy” (Producción en la economía de la innovación) han demostrado que Estados Unidos se enfrenta a una brecha de financiación en la etapa de escalado -el periodo intermedio entre la financiación de capital riesgo y los mercados públicos-, momento en el que las tecnologías prometedoras deben pasar del prototipo a la producción. 

Las grandes multinacionales pueden recurrir a su flujo de caja interno para salvar esta brecha, pero tanto los fabricantes tradicionales (que constituyen la mayor parte del sector manufacturero estadounidense) como las empresas emergentes de fabricación avanzada carecen de esa posibilidad. 

Los bancos locales que antaño financiaban a los productores regionales más pequeños han desaparecido, y los inversores de capital riesgo tienden a evitar las inversiones en activos industriales físicos, al considerarlas demasiado intensivas en activos y lentas para generar los rendimientos propios de su sector. El resultado es un déficit estructural de financiación que permita a las empresas superar la larga, arriesgada y costosa fase de escalado.

Por último, los mercados no valoran adecuadamente las externalidades positivas, es decir, los efectos indirectos beneficiosos que surgen cuando las inversiones privadas generan ventajas sociales o estratégicas que el inversor no puede capitalizar plenamente. 

Sectores industriales estratégicos como la fabricación avanzada, las energías limpias, los semiconductores y la robótica fomentan el aprendizaje práctico, las redes de proveedores y las capacidades de ingeniería; elementos que fortalecen el ecosistema manufacturero en su conjunto, aunque no siempre generen beneficios financieros directos para una empresa en particular.

La trayectoria de la industria manufacturera estadounidense ilustra esta dinámica. Una vez que los ecosistemas de producción se fragmentan, resulta extremadamente difícil reconstruirlos. La industria de construcción naval de EEUU, por ejemplo, colapsó tras la década de 1980 al retirarse las subvenciones gubernamentales, lo que acabó con la red de proveedores y la experiencia en diseño.

A partir de esa década, la deslocalización de la fabricación de transformadores o máquinas herramienta redujo los costes de aprovisionamiento para las empresas situadas más adelante en la cadena de valor a corto plazo, pero eliminó la base nacional de ingenieros y fabricantes de componentes.

Aunque la decisión de deslocalizar pudiera tener sentido para cada empresa por separado, en conjunto debilitó el conocimiento de los procesos industriales del país y, con ello, su núcleo productivo.

La geopolítica agrava estos fallos del mercado. Las intervenciones estatales chinas en estos sectores desplazan a los productores estadounidenses y aliados de los mercados, incluso cuando estos son líderes tecnológicos.

Como me comentó el CEO de una empresa manufacturera innovadora, conseguir capital en EEUU para su tecnología pionera fue una sucesión de situaciones críticas y se vieron socavados por una oleada de competidores chinos que copiaban el producto, respaldados por subvenciones estatales, terrenos gratuitos y compradores garantizados.

Sin embargo, el obstáculo para la industria estadounidense radica tanto en la fragmentación interna como en la competencia subvencionada del extranjero. En sectores como la energía nuclear o el procesamiento de minerales, el impedimento a menudo no es solo la falta de capital, sino también los prohibitivos “costes indirectos” y la incertidumbre de un panorama normativo y de concesión de permisos inconexo.

Lidiar con esta burocracia consume años de capital sin generar ningún valor tangible en el proceso. Además, una contratación pública lenta e incoherente no logra proporcionar la demanda estable que las empresas necesitan para alcanzar la escala adecuada.

Por tanto, la inversión pública de Washington debe ir acompañada de un nuevo enfoque político. No es necesario igualar a Beijing dólar a dólar, pero sí corregir un desequilibrio estructural entre su solidez financiera y su capacidad productiva, algo que los mercados por sí solos no pueden lograr.

REVOLUCIÓN RE-INDUSTRIAL

Durante más de dos siglos, EEUU ha moldeado sus instituciones financieras para responder a las exigencias estratégicas de cada época. El Departamento del Tesoro bajo la gestión de Hamilton forjó el crédito nacional de la joven república. La RFC (Reconstruction Finance Corporation) desarrolló capacidad industrial en el momento de mayor depresión económica de la nación. 

Las agencias de innovación consolidaron el liderazgo tecnológico de Estados Unidos tras la II Guerra Mundial. Cada etapa requirió el mismo ejercicio de imaginación: concebir el capital como una herramienta al servicio de un propósito nacional y del poder industrial.

Hoy en día, esa capacidad de imaginar es más necesaria que nunca. El ascenso de China ha obligado a Washington a responder a una pregunta fundamental: ¿pueden las democracias abiertas y de libre mercado movilizar capital para alcanzar objetivos nacionales? 

EEUU sigue contando con los mercados más profundos y los emprendedores más capaces del mundo; lo que le falta son instrumentos modernos para alinear estos recursos con los objetivos nacionales a largo plazo. Un fondo de inversión estratégica garantizaría que el futuro no solo se imagine en EEUU, sino que también se fabrique en el país.

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