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"El vecindario sur, un difícil desafío para la Unión Europea", por Manuel de la Cámara

En noviembre de 1995 la UE puso en marcha el llamado «Proceso de Barcelona» a fin de crear un espacio de estabilidad, prosperidad y desarrollo con su vecindario sur. Veintiocho años después, los resultados son decepcionantes: no hay una integración económica intrarregional; tampoco una resolución de los problemas políticos, económicos o medioambientales; existen más regímenes dictatoriales, tras una efímera «primavera árabe» que dio paso a «otoños autoritarios», así como brutales guerras civiles y grandes desplazamientos de población; además, se han intensificado viejos conflictos regionales. A ello se suma el cambio climático, que está teniendo efectos muy perturbadores.


La UE (y, en general, Occidente) está perdiendo influencia en la región, mientras que otras potencias aumentan su presencia. Paralelamente, la guerra en Ucrania desvía la atención de esta área. Por todo ello, la UE debe hacer una profunda revisión de su política mediterránea.


Importancia estratégica del Mediterráneo


El Mediterráneo es una de las regiones más importantes del planeta desde el punto de vista geopolítico. Es un espacio marítimo de 2,5 millones de km2, en cuyas riberas se encuentran 21 estados con casi 520 millones de habitantes; encrucijada entre Europa, África y Asia, con conexión hacia el Cáucaso y el Mar Negro a través de los Estrechos Turcos, y con el Mar Rojo y el Indico a través del Canal de Suez. Es una vía de transporte fundamental (25% del tráfico marítimo mundial), e indispensable para el aprovisionamiento de hidrocarburos para Europa provenientes de la propia región Mediterránea1, de Oriente Medio y del Golfo Pérsico. El lecho del mar está atravesado por un gran número de cables de telecomunicaciones muy vulnerables. Y es una región turística por excelencia (la segunda mayor ruta mundial de cruceros).


Figura 1. Mapa del Mediterráneo y el Sahel


Para Europa es fundamental el mantenimiento de la paz y la estabilidad en ese espacio, lo que requiere un gran esfuerzo de diálogo y de participación en su desarrollo sobre una base realista. Sin embargo, también se exige por parte de la Unión Europea (UE) ser capaz de responder a conflictos y crisis –y no solo de forma reactiva– para la protección de sus intereses, utilizando para ello todos los medios de que dispone. En ese sentido, la UE desarrolla la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) con un enfoque de 360º, en el que el vecindario sur tiene especial importancia.


La región mediterránea se enfrenta a numerosos desafíos de carácter político, económico, de seguridad, sociales y medioambientales, con unas problemáticas que afectan directamente a la UE. Desde el punto de vista económico, hay una enorme fractura entre la ribera norte y la ribera sur. Si los 212 millones de habitantes de los cinco países de la costa norteafricana (Marruecos, Argelia, Túnez, Libia y Egipto) representan casi la mitad de la población de la UE (447,7 millones), su PIB nominal es más de veinte veces menor que el de la Unión. Desde el punto de vista medioambiental, la región sufre catástrofes naturales recurrentes (terremotos, inundaciones, sequías prolongadas, aumento de las temperaturas), que se unen a una urbanización incontrolada, la sobrepoblación del litoral y la contaminación. El crecimiento demográfico es explosivo en algunos casos –en Egipto, por ejemplo– y los conflictos civiles, junto con la represión política y el desempleo, provocan un fuerte aumento de las migraciones irregulares hacia Europa, produciendo una grave crisis humanitaria por el número de muertos en la travesía. Asimismo, el elevado número de refugiados está causando graves problemas sociales en países de la región (Turquía, Líbano, Jordania). Y tanto la pandemia de la COVID-19 como la guerra en Ucrania han agravado la situación, al haberse profundizado la crisis económica y disparado los precios de los bienes de primera necesidad. Por su parte, la franja del Sahel, al sur del desierto del Sáhara, se ha convertido en la región con mayor actividad terrorista del mundo, siendo la más pobre del planeta.


Un gran desafío para la Unión Europea


La UE es plenamente consciente de la importancia estratégica de su vecindario sur. Durante los últimos veintisiete años ha realizado grandes esfuerzos para fortalecer las relaciones y el desarrollo de los países de la región. En noviembre de 1995, puso en marcha el denominado «Proceso de Barcelona», con el ambicioso objetivo de «transformar la región mediterránea en un espacio de diálogo, intercambio y cooperación, que garantice la paz, la estabilidad y la prosperidad» (Declaración de Barcelona). La UE aspiraba a convertirse en un factor transformador de sus vecinos, principalmente mediante la apertura comercial y el fomento de las inversiones en ellos, a través de una red de Acuerdos de Asociación (AA) –firmados con todos salvo con Siria y Libia–, la promoción de la integración económica regional y la ayuda financiera. Se trataba de ir extendiendo a esos países el mercado interior comunitario y su normativa, a medida que las reformas lo permitieran.


En 2004, los socios mediterráneos se incluyeron en la Política Europea de Vecindad (PEV), compartida entre los vecinos del Este y del Sur de la UE. Una PEV que establecía una condicionalidad basada, fundamentalmente, en el compromiso que debían asumir los socios de compartir los valores y las reglas que informan la UE –principalmente el respeto de los derechos y libertades fundamentales, el estado de derecho y el buen gobierno, así como la liberalización económica–, para lo cual se ofreció la posibilidad de diferenciación, en función del avance en los procesos de reforma de los distintos estados. Con la llamada «primavera árabe» de 2011, la UE trató de apoyar los movimientos políticos contestatarios premiando a los países más avanzados en las reformas. La Comisión Europea recibió el mandato de negociar los Acuerdos de Libre Comercio de alcance Amplio y Profundo (DCFTA, por sus siglas en inglés), en particular con Marruecos y Túnez. Pero este planteamiento fracasó a medida que lo hacía la «primavera árabe» y la gran crisis financiera mundial iniciada en 2008 afectaba a los socios, que temían que la competencia europea arruinara sus industrias y servicios. Las negociaciones sobre los DCFTA están desde entonces prácticamente paralizadas.


En 2008, la UE creó la Unión por el Mediterráneo (UpM) –una organización intergubernamental en la que participan 43 países (los 27 estados miembros y 16 países socios mediterráneos)– cuya Secretaría General se estableció en Barcelona. Su objetivo es «fomentar la cooperación regional y el diálogo mediante la ejecución de proyectos concretos e iniciativas centradas en el desarrollo sostenible, la estabilidad y la integración en el área Euromediterránea». La labor de la UpM se ha centrado principalmente en proyectos de fomento del empleo, la promoción profesional de las mujeres, el desarrollo urbano y los problemas causados por el cambio climático. Sin embargo, las tensiones regionales le han impedido desempeñar el papel para el que fue creada, por lo que ha perdido peso como foro de diálogo político.


En 2015 –con el agravamiento de las guerras civiles en Libia y Siria, que causaron un flujo masivo de refugiados hacia Europa–, la PEV fue revisada nuevamente. Se introdujeron planteamientos flexibles en función de la situación de cada socio, reconociendo de hecho la paralización de los procesos de reforma, y priorizando la «estabilidad», la seguridad y la defensa de los intereses de la UE, especialmente en lo referente al control de la migración irregular.


En febrero de 2021, la UE aprobó el documento denominado «Asociación renovada con los vecinos meridionales. Una nueva Agenda para el Mediterráneo» (JOIN [2021] 2 Final), en el que se confirmaba que «una asociación mediterránea reforzada sigue siendo un imperativo estratégico para la Unión Europea». Se apoyaba en un presupuesto de 7.000 millones de euros (M€) para el período 2021-2027, a fin de financiar programas de desarrollo, con el objetivo de movilizar hasta 30.000 M€ en inversiones públicas y privadas.

La Vecindad Sur, una zona políticamente conflictiva


A pesar de los esfuerzos realizados por la UE en los últimos 27 años, el vecindario sur no se ha transformado en un área de paz, estabilidad y prosperidad: Siria, Líbano y Libia son hoy estados fallidos; renacen viejas rivalidades regionales, como las disputas entre Argelia y Marruecos o entre Grecia y Turquía; se reavivan viejos conflictos –como el del Sáhara Occidental–, mientras que otros se mantienen bloqueados –como el de Israel y Palestina–; y perviven otros más recientes (Siria, Libia, yihadismo en el Sahel). Asimismo, mientras la masiva carrera de armamentos en la región produce un riesgo real de confrontaciones armadas, el aumento de la interferencia e influencia en el área de potencias extrarregionales –como China y Rusia, las monarquías del Golfo, Irán o, incluso, Turquía– intensifica la competencia geopolítica.


Cabe destacar que muchos de los conflictos existentes en la región provienen de la época colonial y del deficiente proceso de descolonización: Chipre, Israel y Palestina, Argelia y Marruecos, Sahara Occidental. En este sentido, por ejemplo, se critica a Occidente por su inacción ante la terrible represión del régimen de Damasco contra su propio pueblo; mientras, a la vez, algunos líderes africanos culpan a Europa de la caótica situación en Libia y el Sahel, agravada por el vacío de poder que dejó el derrocamiento del régimen de Gaddafi. La descolonización de África creó estados con territorios muy extensos, difíciles de controlar por gobiernos muy débiles, como ocurre en la región del Sahel.


A continuación, se revisan los principales conflictos en los que están inmersos los países de la región:


Israel. En su 75 aniversario, el Estado de Israel se enfrenta a la mayor crisis política de su historia, debida al intento del Gobierno extremista de coalición presidido por Netanyahu5 de efectuar una reforma judicial, muy protestada en la calle. El conflicto con los palestinos se agrava por la expansión de los asentamientos en los territorios ocupados y por la violenta represión contra la población palestina, así como la discriminación de la población árabe (lo que ha sido descrito como un «moderno apartheid»). A ello se une la impopularidad de la Autoridad Palestina, autoritaria, ineficaz y con escasa legitimidad (no se celebran elecciones desde 2005). Algunos analistas consideran posible una tercera intifada, y creen que el proceso de paz basado en la «solución de dos estados» ya no es realista (Byman, 2023; Byman et al., 2023).


Egipto. La dictadura de Hosni Mubarak fue reemplazada por un régimen autoritario aún más duro, tras el derrocamiento del presidente electo Mohamed Morsi en 2013 por un golpe militar encabezado por Abdel Fattah el-Sisi. La economía sufre la caída de la inversión extranjera, el declive del sector turístico, enormes gastos por la realización de gigantescos proyectos de infraestructura (incluida una nueva capital administrativa), los efectos del COVID-19 y la subida de los precios de los alimentos. La tasa de pobreza (33%) se ha duplicado desde 2000, al mismo tiempo que el país pierde la batalla demográfica: 107,48 millones de personas en enero de 2023, que podrían llegar a 135 millones en 2035. El servicio de la deuda (36% del PIB) hace al país muy dependiente de la financiación exterior (Estados del Golfo, Fondo Monetario Internacional, UE).


Siria. Tras doce años de guerra civil, esta parece olvidada por la comunidad internacional. Las cifras de muertos y desplazados son inmensas (610.000 y 14,6 millones de personas, respectivamente), a las que se suman las víctimas causadas por los grandes terremotos de febrero de 2023 (más de 13 millones de ciudadanos sirios necesitan ayuda humanitaria urgente). Paralelamente, los líderes árabes están normalizando las relaciones con el régimen de Bachar Al-Assad: el regreso de Siria a la Liga Árabe se ha confirmado y Al-Assad asistió a la Cumbre celebrada en Jeddah6 el 18 de mayo de 2023. Ello es una muestra del creciente poder en el área de Arabia Saudí y de la grave pérdida de influencia de Occidente. Rusia ha acogido positivamente la normalización árabe con Al-Assad, mientras Irán trata de mantener su influencia en Siria.


Líbano. El delicado equilibrio entre musulmanes (sunnitas y chiitas), cristianos y drusos se ha alterado en los últimos años por el creciente sectarismo y el aumento del poder de Hezbolá (apoyado por Irán) y la caída libre de la economía, especialmente tras la gran explosión en el puerto de Beirut en agosto de 2020. Un 70% de la población se encuentra por debajo del umbral de la pobreza. En mayo de 2022, se celebraron elecciones parlamentarias, en las que Hezbolá y sus aliados perdieron la mayoría, pero conservaron el poder de veto. Desde entonces, solo hay un gobierno de transición.


Libia. Continúa la confrontación armada entre dos primeros ministros: Abdul Hamid Dbeiba, que encabeza el Gobierno de Unidad Nacional (GNA) con sede en Trípoli, y Fathi Bashaga, en Tobruk, donde tiene su sede la Cámara de Representantes. Este último está apoyado por el «hombre fuerte» de Bengasi, Khalifa Haftar. No se vislumbra ningún acuerdo político que permita celebrar elecciones. Las milicias extranjeras, incluidos los mercenarios rusos del Grupo Wagner (que también están en Sudan, Malí y República Centroafricana) siguen activas. La violación de los derechos humanos de los migrantes que llegan al país y el flujo constante de irregulares por el Mediterráneo son motivo de gran preocupación para la UE.


Argelia. El movimiento pacífico de protesta Hirak fue sofocado en 2019 con una dura represión, y la elección, en diciembre de ese mismo año, del presidente Abdelmajid Tebboune –que representa la continuación en el poder de la «vieja guardia» del FLN– contó con una participación muy baja. Aunque aumentan los ingresos por exportaciones de hidrocarburos, el mercado de trabajo no crece y muchos jóvenes optan por emigrar. El régimen juega la carta nacionalista en política exterior (ruptura de relaciones diplomáticas con Marruecos, bloqueo de las importaciones procedentes de España) y está inmerso en una peligrosa carrera armamentista con Marruecos, mientras el Frente Polisario reanuda su actividad armada en el Sáhara Occidental.


Túnez. El país ha entrado en una profunda crisis económica y política. Aunque el PIB creció en 2022 un 2,4%, el crecimiento fue menor que en 2021 (4,3%), habiendo sufrido una caída previa del 8,3% en 2020. Por su parte, los precios crecieron un 10,4%. El presidente Kais Saied ha disuelto el Parlamento, forzando una nueva Constitución que concentra en la Presidencia todos los poderes, y ha encarcelado a destacados políticos y periodistas. En este contexto, el país se ha convertido en el principal emisor de migrantes irregulares hacia Europa desde el norte de África.


Marruecos. El conflicto del Sáhara Occidental domina la política exterior de Marruecos, especialmente desde que Washington reconoció la soberanía de este país sobre el territorio, en diciembre de 2020. Rabat se ha convertido en el aliado preferente de Washington en la región y su principal comprador de armas. Marruecos es un socio crucial de la UE en comercio, migración y lucha contra el yihadismo, pero también problemático (el llamado Qatargate). La Unión ha asignado 1.600 M€ de asistencia financiera a Marruecos (2021-2027) y 389 M€ para la cooperación en materia de migración.


Turquía. En 2023 la República turca cumple cien años, y el Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP) de Recep Tayyip Erdogan ya lleva veinte en el poder. El pasado mes de mayo Erdogan se enfrentó a las elecciones más disputadas desde que es presidente, ante una oposición formada por una coalición de seis partidos y liderada por Kemal Kiliçdaroglu. Su triunfo, que necesitó por primera vez una segunda vuelta (53,41%, versus 46,6% de su opositor), refleja el desgaste sufrido por el largo tiempo que lleva en el poder (corrupción, nepotismo), la mala gestión de la economía (inflación de casi tres dígitos, caída de la lira turca) y la ineficaz reacción ante los devastadores terremotos de febrero de 2023. Es probable que, en este nuevo mandato, Erdogan refuerce su autoritarismo, pero adopte una política económica más ortodoxa, como sugieren los nombramientos de Mehmet Simsek en Finanzas y de Hafiye Erkan como presidenta del Banco Central, dos antiguos ejecutivos de bancos internacionales (UBS y Goldman Sachs, respectivamente).


Turquía ha tensado mucho las relaciones con Occidente: disputas con Chipre y Grecia por la delimitación de aguas y espacio aéreo en el Mediterráneo y el Egeo; bloqueo de la adhesión de Suecia a la OTAN y acercamiento a Rusia (compra del sistema de defensa aérea S-400; construcción por Rosatom de la primera central nuclear turca y no aplicación de las sanciones occidentales). Tal vez ahora Erdogan intente una cierta distensión con Occidente, dadas las dificultades económicas del país, que le han llevado recientemente a recomponer sus relaciones con las monarquías del Golfo, Israel y Egipto.


El Sahel. Los gobiernos de los países que forman esta franja son muy débiles y sus fronteras artificiales. Además, la explosión demográfica y la sequía están produciendo graves crisis alimentarias (la agricultura es viable solo en las regiones próximas al río Chad). Por todo ello, la región representa un serio problema de seguridad para la UE, debido a los efectos desestabilizadores de los flujos migratorios descontrolados, así como por la expansión del terrorismo yihadista (franquicias de Al Qaeda y Estado Islámico) y del crimen organizado (los tres comercios: armas, drogas y personas). En los últimos dos años, se han producido golpes militares en Chad, Burkina Faso y Malí, y las tropas francesas se han retirado de estos dos últimos países hacia Níger, al tiempo que se ha producido la penetración de potencias extranjeras, principalmente de Rusia mediante el grupo Wagner. La fuerza de pacificación G-5 Sahel (Burkina Faso, Chad, Mauritania y Níger –Malí se ha retirado–) termina su mandato en junio de 2023 y carece de financiación para continuar. La misión de adiestramiento de la UE en Malí (EUTM, por sus siglas en inglés), en la que España participa con 300 efectivos, está prácticamente paralizada.


La política de vecindad meridional de la UE necesita ser revisada


El Proceso de Barcelona fue una iniciativa principalmente española, liderada por el presidente Felipe González y su equipo durante la Presidencia de España del Consejo de la Unión Europea en 1995. Reflejaba la visión optimista de que la UE podía tener un impacto transformador significativo en sus vecinos del sur y este del Mediterráneo (Chipre y Malta pasaron a ser estados miembros de la UE en 2004 y Turquía a ser país candidato en 1999), al extenderles mediante acuerdos de libre comercio de alcance amplio el área de estabilidad y desarrollo de la Unión, con libre acceso al Mercado Único Europeo. Ello se combinaba con una importante asistencia financiera con el fin de ayudar en las reformas estructurales y paliar los efectos de la apertura comercial.


Sin embargo, esta política ignoraba la realidad: mientras que algunos vecinos del este de Europa y de los Balcanes tenían vocación de incorporarse finalmente a la UE, la mayoría de los vecinos del sur no tenían ni esa posibilidad (al no estar en Europa), ni la aspiración de ingresar; por tanto, el incentivo reformista era mucho menor. Además, la ejecución de los programas MEDA fue muy lenta (solo se realizaron una parte de los pagos comprometidos) y no se centró en financiar proyectos de infraestructuras, muy necesarios (y más visibles) para los países vecinos. En contraste, algunas potencias extranjeras, como China, en la actualidad están financiando grandes proyectos –como la nueva ciudad administrativa en Egipto o el puerto de El-Hamdania en Argelia– sin establecer, a diferencia de la UE, condicionalidad reformista, ni interferir en los conflictos regionales, siendo además grandes exportadores de armas a la región.


Con el fracaso de la «primavera árabe» y la extensión del autoritarismo, la UE y sus estados miembros han dado prioridad a la preservación de la estabilidad y de sus intereses nacionales. Así, los nobles principios de Barcelona fueron quedando a un lado. Europa se abstuvo de criticar las tendencias autoritarias de los gobiernos de la región y abandonó la presión para mejorar la gobernanza en los países de su vecindario sur. Además, la cantidad de asistencia financiera prevista para el sur (7.000 M€ durante el período 2021-2027) no se correspondía con las ambiciones establecidas en la Nueva Agenda para el Mediterráneo (JOIN 2021 2 Final) de la UE y, en proporción a la población, era notablemente inferior a la asignada al vecindario oriental (2.300 M€ para el mismo periodo): los nueve socios del sur (excluida Siria) tienen una población combinada de 226,7 millones, en tanto que la de los cinco socios orientales es de 60,4 millones. La diferencia es aún mayor si se compara con la ayuda preadhesión para los países candidatos de los Balcanes Occidentales. Con una población combinada de 17 millones, los fondos asignados ascienden a 14.000 M€ (2021-2027) (Garcia-Berdoy, 2023). Asimismo, la ayuda militar y la futura reconstrucción de Ucrania harán que aumente claramente este desequilibrio este-sur.


Progresivamente, la UE ha ido perdiendo influencia en su vecindario sur, en parte debido a las diferencias de criterio entre sus estados miembros, como en el caso del conflicto palestino-israelí (la UE se limita a emitir comunicados que carecen totalmente de impacto político) o Libia.En el caso de la crisis de Libia, la UE no es un actor importante, a pesar de haber organizado la Conferencia de Berlín que puso en marcha las conversaciones de paz, de realizar la operación naval EUNAVFOR MED IRINI para vigilar el cumplimiento del embargo de armas decretado por la ONU y de que Libia es una vía importante para la migración irregular hacia Europa. Tampoco juega prácticamente ningún papel en el conflicto en Siria, a pesar de acoger a cientos de miles de refugiados provenientes de ese país y de financiar a otros países que los acogen. Los regímenes autoritarios de Egipto, Túnez y Argelia, así como los golpistas de Malí y Burkina Faso rechazan toda crítica procedente de Europa. Es más, algunos vecinos del sur utilizan medidas migratorias y comerciales para ejercer presión política sobre algunos estados miembros de la UE, a fin de obligarles a actuar de acuerdo con sus intereses (como Argelia y Marruecos sobre el conflicto del Sáhara Occidental; o Túnez y Libia). La UE se enfrenta a conflictos armados a las puertas de Europa y al caos en el Sahel, donde hay un creciente rechazo a Europa, a la que se acusa de arrogancia, pese a los esfuerzos realizados por la UE y los estados miembros en la lucha contra las milicias yihadistas, al adiestramiento de fuerzas locales (en Mali, Burkina Faso, República Centroafricana) y a la ayuda al desarrollo destinada a la región.


El Proceso de Barcelona ha perdido impulso y se advierte cierta frustración y fatiga mediterránea, debido a los parcos resultados alcanzados no obstante los esfuerzos institucionales, políticos y económicos realizados. No ha mejorado ni la situación económica, ni la gobernanza ni, en definitiva, la vida de los ciudadanos del vecindario sur. La integración intrarregional es inexistente y, con frecuencia, los estados miembros han dado prioridad a intereses económicos puntuales, en connivencia con las élites locales. Hay un creciente alejamiento entre ambas orillas del Mediterráneo, en paralelo al fenómeno de la desoccidentalización, que marca la adopción en el Sur Global de otros valores y prácticas distintos de los europeos.


Por todo ello, la UE necesita proceder a una reevaluación completa de las políticas hacia su Vecindad Sur, porque esta tiene una enorme importancia para los intereses políticos, económicos, de seguridad y migratorios europeos. Europa aún tiene influencia: el 60% de las exportaciones de los vecinos del sur va a la UE. Los estados miembros deben limitar el alcance de sus intereses nacionales para poder actuar con unidad de criterio, definiendo claramente los intereses estratégicos de la UE sobre una base realista y a largo plazo. Hay que olvidar los sesgos paternalistas, residuos de un pasado colonial, pero sin abandonar la vocación transformadora que inspiró Barcelona, basada en los valores que dan forma a la UE. Esta revisión probablemente quedará pendiente para la nueva Comisión y el nuevo Parlamento surgidos de las elecciones europeas de junio de 2024.


Publicado el 01/08/2023 por Manuel de la Cámara en CIDOB

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