La diplomacia de personas influyentes, las universidades y los grupos de reflexión, por Max Nurnus


La diplomacia pública, a diferencia de la diplomacia tradicional, describe la comunicación y el compromiso de un gobierno con un público extranjero para promover sus objetivos. Por lo general, se entiende que el término abarca actividades como campañas en los medios de comunicación, visitas de dirigentes de alto nivel y la promoción de los estudios de idiomas. La diplomacia pública es pública de dos maneras: en primer lugar, en el sentido de que se dirige a públicos extranjeros, o al menos a partes del público, y no sólo a agentes gubernamentales, como ocurre en la diplomacia tradicional. Y en segundo lugar, en el sentido de que se desarrolla a la intemperie, mientras que la diplomacia tradicional a menudo tiene lugar a puerta cerrada.


Al igual que otros pocos conceptos de la disciplina de las relaciones internacionales, la diplomacia pública es popular tanto entre los teóricos, que realizan investigaciones sobre la diplomacia pública, como entre los profesionales, que se dedican a la diplomacia pública. Muchos gobiernos tienen estrategias de diplomacia pública, y algunos incluso tienen organizaciones de diplomacia pública dedicadas a ello, por ejemplo, el Reino Unido con el Consejo Británico, Alemania con el Instituto Goethe, y Suecia con el Instituto Sueco.


La diplomacia pública, tanto en la teoría como en la práctica, se superpone a otros conceptos, como la propaganda y el poder blando. Y al igual que las actividades que estos conceptos describen, la diplomacia pública ha sido parte del juego político durante cientos de años. Pero la diplomacia pública contemporánea ya no es sólo la comunicación unidireccional de los gobiernos con el público extranjero. Hoy en día, los gobiernos se comprometen en intercambios bidireccionales con los públicos extranjeros, los involucran y colaboran con ellos, se esfuerzan por el entendimiento mutuo y crean relaciones y redes duraderas para este propósito.


Aunque el nombre lo implica, la diplomacia pública no siempre se dirige a los públicos extranjeros en su conjunto. Es difícil formar la opinión pública, e incluso si tiene éxito, la influencia en la política gubernamental no está asegurada. En cambio, la diplomacia pública a menudo se centra en públicos estratégicos: aquellos individuos o grupos que tienen un valor estratégico ya que pueden hacer avanzar u obstaculizar los intereses de una nación. Por lo tanto, los gobiernos se dirigen a "ciudadanos cuyas opiniones, valores, actividades e intereses pueden ayudar a influir en la posición de otro gobierno", como dijo James Pamment.


Algunos públicos estratégicos están compuestos por relativamente pocas personas. Un ejemplo es el de los académicos de las universidades, los investigadores de los grupos de reflexión y otros expertos. Los gobiernos extranjeros se comprometen con ellos mediante la financiación y otras formas de apoyo, lo que representa una de las tendencias más pronunciadas de la diplomacia pública moderna. Estas personas no sólo tienen la posibilidad de influir en los gobiernos a través de sus actividades profesionales, sino que a veces incluso se mueven por la puerta giratoria entre la esfera pública y el gobierno.


La orientación de estos expertos es ciertamente más pública que la diplomacia tradicional, pero difícilmente encaja en el entendimiento común de 'público'. No se dirige al público en general sino a un subconjunto muy pequeño; y no ocurre a la intemperie sino que pasa desapercibida para el público. Requiere el conocimiento de su existencia y una mirada más cercana para verlo. La diplomacia pública, por lo tanto, es engañosa como etiqueta para estas actividades, aunque encajen en las definiciones comunes del concepto. En el mejor de los casos, estas actividades son semipúblicas. Por lo tanto, una etiqueta más apropiada para esta forma particular de diplomacia pública podría ser ‘diplomacia de personas influyentes’ (influencer diplomacy).


Las referencias a las personas influyentes no son nuevas: estudiosos como Kathy R. Fitzpatrick, Andreas Pacher y James Pamment los han descrito como los objetivos de la diplomacia pública. Se pueden encontrar referencias similares en los escritos de otros autores, por ejemplo cuando Joseph Nye se refiere al 'desarrollo de relaciones duraderas con personas clave' como una dimensión de la diplomacia pública. No toda la diplomacia pública es, pues, una diplomacia de personas influyentes; pero la diplomacia de personas influyentes es una forma importante de la diplomacia pública moderna. Y en ningún lugar es más visible su funcionamiento que en Washington D.C. y en las actividades de los gobiernos extranjeros allí.


Consideremos el ejemplo de Corea del Sur, un país que ha estado invirtiendo un importante capital político y dinero en su diplomacia pública en los últimos años. Proporciona grandes sumas de dinero a personas influyentes en el capital estadounidense a través de instituciones como la Fundación Corea, la organización gubernamental para los esfuerzos de diplomacia pública de Corea del Sur. La Fundación Corea patrocina o copatrocina, o canaliza el dinero privado hacia posiciones como la de profesor en la Universidad de Georgetown y una unidad de investigación en el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), uno de los más prominentes think tanks del mundo.


Más allá de la financiación directa de los puestos, la diplomacia de personas influyentes de la Fundación Corea también abarca el patrocinio de eventos, becas de investigación, subvenciones de viaje y otras formas de apoyo a las actividades profesionales de académicos, investigadores y expertos. Estos esfuerzos de la Fundación Coreana no se limitan a Washington. También se dirigen a grupos de estudio y universidades de otras partes de los Estados Unidos y del mundo, desde la Rand Corporation en California hasta la Vrije Universiteit en Bruselas. Incluso se incluye a los futuros personas influyentes a través del apoyo a las pasantías, clases de idiomas e investigaciones post-doctorales.


Corea del Sur no es la única que participa en esta forma de diplomacia pública. En el caso del CSIS, muchos otros gobiernos extranjeros proporcionan tanto o más dinero, entre ellos Taiwán, los Emiratos Árabes Unidos y Noruega. El gobierno japonés patrocina cátedras en la Universidad de Georgetown, la Universidad de Columbia y el Instituto de Tecnología de Massachusetts. Y numerosas escuelas estadounidenses reciben millones de dólares de apoyo del gobierno de Arabia Saudita y sus empresas estatales, por ejemplo para establecer centros de investigación.


Estas actividades no son sólo signos de generosidad. Al mismo tiempo, vale la pena destacar que esta forma de diplomacia pública y la financiación que proporciona no equivalen a un cabildeo. Esta última describe las actividades destinadas a influir directamente en un gobierno de manera específica. La diplomacia influyente no se dirige directamente a los gobiernos extranjeros ni convierte a sus destinatarios en grupos de presión. El apoyo que presta no suele ir acompañado de expectativas o incluso de requisitos para defender una posición específica. Los académicos, investigadores y expertos que se benefician de ella no son 'comprados' y siguen teniendo libertad para expresar sus opiniones y criticar a sus patrocinadores, al menos sobre el papel.


Más bien, la diplomacia de la influencia funciona de maneras más sutiles. Crea buena voluntad entre quienes se interponen entre la esfera pública y el gobierno, quienes figuran como expertos en el discurso público y político y quienes a veces pasan por la puerta giratoria al servicio del gobierno. Proporciona a un gobierno extranjero acceso a los políticos y a quienes influyen en ellos, y pone a ese gobierno y sus preocupaciones en el orden del día. Esto puede suceder a través de eventos y publicaciones de los grupos de reflexión, editoriales en los periódicos, cursos que se ofrecen en las universidades o simplemente la charla de la ciudad. Y asegura que aquellos que buscan experiencia en ciertos temas sepan a dónde acudir y en quién confiar.


El ejemplo de Corea del Sur ilustra el potencial de este enfoque de la diplomacia. Como ha argumentado Kent Calder: "Corea, en relación con sus vecinos gigantes, es una nación pequeña" y "no se ve grande en el cálculo del poder realista". Sin embargo, a través de medios novedosos y más tradicionales de participación y cabildeo, el país "ejerció una influencia considerable en Washington, logrando una visibilidad sustancial" en los últimos años. Calder ve signos de este éxito en la frecuencia con la que el Congreso estadounidense y los medios de comunicación nacionales prestan atención a los asuntos relacionados con Corea, y en la forma en que Corea del Sur impulsó sus propias posiciones en Washington.


El deseo de crear visibilidad es una fuerza impulsora detrás de esta forma de diplomacia pública. La atención es un recurso escaso en la política moderna. A través de la diplomacia de personas influyentes, los gobiernos pueden asegurar que los asuntos que les importan y sus propias posiciones sean visibles para otros gobiernos. Este enfoque es especialmente valioso para los gobiernos que tal vez no puedan crear visibilidad por sí mismos o quieran evitar la impresión de que están ejerciendo presión abiertamente. En su lugar, utilizan actores bien establecidos y de confianza como los académicos y los grupos de reflexión. No es una coincidencia que entre los países que más gastan en la diplomacia de las influencias en Washington se encuentren los que más confían y se benefician de la atención de Estados Unidos: sus aliados en el Oriente Medio y Asia oriental.


Corea del Sur, tal vez más que otras naciones, tiene interés en que el gobierno de EE.UU. sea consciente y comprensivo de sus intereses y preocupaciones. El país alberga unos 20.000 soldados estadounidenses y depende de ellos para su seguridad nacional. Durante los últimos años, ha luchado por contener las crecientes demandas de los Estados Unidos para pagar más por este apoyo. Corea del Sur también tiene un interés evidente en hacer oír su voz en el compromiso errático de la administración Trump con Corea del Norte. Y el país ha estado tratando de evitar que los Estados Unidos impongan nuevos y más estrictos aranceles comerciales a las exportaciones de Corea del Sur durante años.


Los gobiernos no son los únicos que tratan de utilizar a las personas influyentes para sus propósitos. La industria tabacalera, armamentista y petrolera tiene un largo historial de apoyo a la investigación en universidades y centros de estudio. Más recientemente, las actividades de las grandes empresas de tecnología como Google han sido objeto de escrutinio por este comportamiento. Periodistas como Rana Foroohar y Nitashi Tiku han detallado cómo la compañía ha estado financiando a cientos de académicos e investigadores y manteniendo abierta la puerta giratoria para algunos de ellos. Su apoyo no se compra a través de un quid-pro-quo; más bien se instrumentalizan para los propósitos de la compañía a través de la "captura cognitiva" y "social", como dicen Foroohar y Tiku.


Desafortunadamente, también hay episodios que sugieren que el dinero puede de hecho comprar influencia. En el caso de Google, un grupo de expertos, la New America Foundation, que había recibido millones de dólares en apoyo de la empresa, despidió a un académico en 2017 después de que éste expresara una opinión contraria a los intereses de la empresa. Oficialmente, no se movieron los hilos, y la decisión se tomó por razones no relacionadas, por supuesto. En una línea similar, Corea del Sur cortó hace dos años la financiación del Instituto Estados Unidos-Corea de la Universidad Johns Hopkins, que posteriormente tuvo que cerrar. Según el ex presidente del instituto, esto fue una respuesta directa a la negativa del instituto a despedir a varios empleados por órdenes de Seúl. El Gobierno de Corea del Sur argumentó que la financiación se retiró debido a la preocupación por la transparencia del instituto.


¿Significa esto que todo el apoyo a los académicos e investigadores de los gobiernos extranjeros es moralmente difícil? Lo más probable es que no. Lo que está en juego es mayor cuando los expertos en relaciones internacionales, política comercial o inversión extranjera directa, y especialmente los que califican como personas influyentes, reciben apoyo de un gobierno extranjero que en el caso de las personas no influyentes. La financiación directa de puestos en universidades y centros de estudio, o incluso de investigaciones y publicaciones específicas, merece un mayor escrutinio que el apoyo a las clases de idiomas. Y si la financiación de los gobiernos extranjeros permite una gran investigación, enseñanza y erudición, esto no es necesariamente problemático siempre que este apoyo se proporcione de manera abierta y transparente y sin condiciones indebidas.


No obstante, la diplomacia de las personas influyentes merece atención y escrutinio. En primer lugar, y desde una perspectiva académica, porque las investigaciones existentes sobre la diplomacia pública han prestado comparativamente poca atención a esta dimensión no tan pública de la práctica diplomática contemporánea. Las grandes sumas de dinero que fluyen a través de las fronteras hacia las universidades y los centros de estudios implican su importancia. El caso de Corea del Sur, una vez más, ilustra esto. La Fundación Corea gasta más en lo que en sus informes financieros se denomina "creación de redes internacionales", gran parte de las cuales se dirigen a personas influyentes, actuales o futuras, en las universidades y los centros de estudio, que en la promoción de la cultura del país o de los estudios coreanos en el extranjero.


La retórica de los gobiernos a puerta cerrada también indica el potencial que ven en la diplomacia de las personas influyentes. Documentos filtrados del gobierno de Noruega detallan cómo el país proporcionó decenas de millones de dólares a varias docenas de centros de estudio en los Estados Unidos de 2006 a 2010. Los documentos argumentan que la diplomacia de personas influyentes del país fue capaz de asegurar reuniones con los políticos de EE.UU., para influir en su agenda, y tal vez incluso para influir en las políticas de EE.UU. De manera similar, los correos electrónicos filtrados por el gobierno de los Emiratos Árabes Unidos describen cómo el país en 2016 proporcionó dinero a los think tanks en Washington que escribieron informes en apoyo de sus objetivos políticos, y cómo pretendía, un año más tarde, influir en los políticos atendiendo a las personas influyentes.


En segundo lugar, la diplomacia de las personas influyentes merece un mayor escrutinio porque afecta al papel que desempeñan los gobiernos extranjeros y sus intereses en el discurso político, tanto en los Estados Unidos como en otros lugares. Los que se benefician del apoyo de los gobiernos extranjeros no están necesariamente en sus bolsillos. Sin embargo, hay un evidente desajuste entre, por una parte, la financiación que reciben y, por otra, la promesa y la expectativa de contar con expertos independientes y neutrales. Empresas como Google ya han sido objeto de críticas por la forma en que intentan controlar el debate político mediante la financiación de la investigación; y los expertos que aceptan su apoyo han sido llamados a declarar el carácter cuestionable de estos acuerdos. En el mundo de la diplomacia de las influencias, las universidades y los centros de estudios, este tipo de escrutinio crítico es menos pronunciado.


La falta de transparencia que rodea a la diplomacia de las influencias no hace sino aumentar la naturaleza cuestionable de los arreglos que se producen. Como detalló el New York Times hace varios años, los grupos de estudio y otras instituciones estadounidenses no suelen revelar los detalles y las condiciones de la financiación que reciben de gobiernos extranjeros. La evidencia anecdótica sugiere que este dinero puede ir de la mano de incentivos financieros hacia la autocensura y la supresión de las opiniones críticas. No obstante, los expertos bien remunerados publican habitualmente sus investigaciones y se presentan ante el público o incluso ante los gobiernos sin revelar claramente de dónde proceden sus fondos y que existe la posibilidad de un conflicto de intereses.


Nada de esto es un secreto entre los que tienen un interés profesional en la política exterior. Algunos destacados comentaristas han criticado en el pasado el papel y los vínculos de los influyentes, por ejemplo Stephen Walt cuando escribió que muchos de los grupos de reflexión de Washington son "organizaciones de defensa de la causa que se hacen pasar por órganos de investigación independientes". Sin embargo, es cuestionable que el público en general y todos los que confían en los académicos, los grupos de reflexión y otros expertos sean conscientes de lo que es la diplomacia de las influencias y del papel que desempeña en el discurso público. De lo contrario, las apariciones en los medios de comunicación, ante el gobierno e incluso en el mundo académico de personas influyentes que reciben apoyo gubernamental del extranjero se verían probablemente de manera más crítica.


Los académicos e investigadores también tienen interés en un compromiso crítico con estas cuestiones por su propio bien. Para los que se basan en una reputación de confianza, sería una tontería no hacer un escrutinio crítico y denunciar actividades que podrían dar la impresión de que el trabajo y la experiencia de sus colegas pueden ser comprados o, peor aún, que en realidad se están comprando. Esto parece especialmente prudente en una época de polarización política, de creencia en "hechos alternativos" y de rechazo cada vez más generalizado de los conocimientos especializados.


Al mismo tiempo, los gobiernos que participan en la diplomacia de las influencias, así como los que se benefician de ella, tienen interés en mantener esas actividades en un plano semipúblico: lo suficientemente visibles y transparentes para evitar acusaciones de "logrolling", tratos secretos o incluso comportamientos jurídicamente problemáticos; lo suficientemente ocultos para evitar la asociación directa de las personas influyentes con intereses extranjeros. No es una coincidencia que los gobiernos a menudo participen en la diplomacia de las personas influyentes a través de organizaciones separadas con nombres discretos. Estas actividades pueden realizarse bajo la etiqueta de diplomacia pública, pero esa etiqueta en sí misma es engañosa y tal vez incluso tramposa.


Publicado por Max Nurnus, el 10/02/2020, en E-INTERNATIONAL RELATIONS


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