"La recuperada centralidad del G-20", por Bery y Brekelmans

En abril pasado, se celebraron una serie de cumbres de gobiernos e instituciones financieras internacionales. Se esperaba mucho de ellas, porque se consideraba una oportunidad para que los líderes financieros ofrecieran una orientación autorizada sobre la respuesta mundial a los estragos económicos causados por la pandemia del COVID-19.

Entre ellas, se destacó la reunión de ministros de Finanzas y gobernadores de bancos centrales del G-20, celebrada el 15 de abril. Su principal anuncio fue la suspensión durante un año de los reembolsos de los préstamos bilaterales gubernamentales (y del sector privado, con carácter voluntario) a los países de bajos ingresos, por un valor "superior a 20.000 millones de dólares".


También se anunciaron otras medidas importantes, entre ellas el desembolso de 200.000 millones de dólares a través de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y el despliegue rápido de los recursos del Fondo Monetario Internacional (FMI). Sin embargo, los delegados del G20 no lograron ponerse de acuerdo sobre una nueva asignación de Derechos Especiales de Giro (DEG) -activos del FMI que los miembros del FMI pueden canjear por divisas-, que impulsaban los países europeos y otros miembros del G20, como China.


La reacción de la prensa a los anuncios fue en gran medida negativa, impulsada por la incapacidad de los ministros de ordenar una nueva cuestión sustancial de DEG. Pero aún así abogamos por una visión más matizada. En estas circunstancias, el papel del G20 en esta fase temprana de la crisis ha demostrado el valor y la centralidad del foro. Ello, a pesar de las recientes noticias de que las diferencias entre Estados Unidos y China han llevado a que se cancele la segunda reunión virtual de los líderes del G20 que estaba prevista.


Criterios


Una evaluación requiere tanto un punto de referencia como conocer el contexto. Como referencia, muchos observadores informados citarían la cumbre de líderes del Grupo de los 20 de abril de 2009 (Londres), que afrontó la crisis financiera mundial, como la demostración más impresionante de la eficacia y la solidaridad del G-20.


Al mirar hacia atrás y comparar la respuesta actual con la de 2009, hacemos tres observaciones:


. En primer lugar, las cantidades de estímulo comprometidas son equivalentes en términos nominales: en ambos casos los países del G-20 comprometieron 5 billones de dólares (el valor del conjunto de medidas de 2009 en términos reales equivaldría) ahora a 6 billones. No obstante, muchos han hecho notar con razón que ahora los 5 billones de dólares anunciados el 26 de marzo pasado eran fondos previamente comprometido y en algunos casos, gastado.


En segundo lugar, si bien en 2009 los líderes mundiales utilizaron múltiples instrumentos de financiación del FMI para apoyar a las economías emergentes (aumento de los DEG, financiación de los miembros y Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos, dinero adicional que el FMI puede prestar de los Estados miembros), en la crisis actual se aseguró la financiación de esos servicios pero no se ampliaron, aunque se mejoró el acceso y se creó una nueva línea de liquidez a corto plazo. El G20 optó, en cambio, por aliviar la deuda de los países más pobres.


En tercer lugar, los compromisos contraídos por los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) son mayores en este caso, ya que ascienden a 200.000 millones de dólares, frente a los 100.000 millones de dólares de 2009 (equivalentes a 120.000 millones de dólares para 2020).


Se ha debatido mucho sobre la forma precisa en que la cumbre de 2009 marcó una diferencia y evitó que una recesión se convirtiera en una depresión. La demostración de solidaridad de 2009 tranquilizó a los mercados y proporcionó espacio fiscal a las economías de mercado emergentes. De hecho, como señala Triggs (2018), incluso en 2009, el G-20 no fue el motor del gasto nacional adicional, sino más bien un dispositivo de compromiso y coordinación, que dio a los gobiernos la credibilidad tanto interna como externa para gastar más.


El éxito de la cumbre de Londres de 2009 se basó en dos realidades políticas: primero, que la crisis bancaria compartida impulsó la unidad en el Grupo de los 7 (G-7); segundo, que los grandes mercados emergentes estaban satisfechos y orgullosos de ser reconocidos como de importancia sistémica y de estar sentados en la mesa principal de la gobernanza mundial. También es cierto que Londres fue una cumbre de líderes, que la presidió el Reino Unido, miembro del G7, y que tuvo cinco meses para prepararse después de la inaugural en Washington (2008).


Las circunstancias de las reuniones del 15 de abril pasado fueron muy diferentes. Por un lado, la conciencia de la conmoción económica mundial es relativamente reciente. Cuando los ministros de Finanzas del G-20 se reunieron en Riad a finales de febrero, sólo se hizo una ligera referencia al impacto económico de la pandemia. Menos de un mes después, se habían convocado reuniones virtuales de los mismos ministros (el 23 de marzo) y enseguida los propios líderes del G20 se reunieron virtualmente para dar cobertura política a sus funcionarios.


Además, si bien los distintos países del G7 actuaron muy rápidamente (y a una escala inimaginable) para apuntalar sus propias economías, persisten divisiones entre ellos (esencialmente entre Estados Unidos y Europa) en torno de la cuestión fundamental de una gran asignación adicional de DEG.


Estas divisiones en el seno del G7 se reflejan en las tensiones económicas de larga data con China, más evidentemente los Estados Unidos. Estas tensiones surgen en menor grado entre China y los principales Estados miembros de la Unión Europea, así como con la propia UE, miembro del G20 por derecho propio.


Por último, todo esto sucedió bajo la presidencia de Arabia Saudita, que no es miembro del G7, en un entorno desconocido de reuniones virtuales que no da la oportunidad de establecer contactos informales que son indispensables para el éxito de la diplomacia económica.


Evaluación


Dicho esto, cuando se celebró la reunión, la enormidad del desafío financiero y humanitario era bien conocida. El tema de las finanzas es el que más atención recibe porque desde el principio el G20 ha declarado que su mandato fundamental es un crecimiento fuerte, sostenido y equilibrado. Por consiguiente, es apropiado juzgar la reunión del 15 de abril por la audacia y la urgencia con la que los ministros actuaron en relación con este mandato básico.


Dado que las economías avanzadas se han ocupado en gran medida de sí mismas, la cuestión era cómo prestar apoyo a las economías emergentes y en desarrollo. De las dos importantes propuestas que tenían ante sí, los ministros del G-20 lograron acordar una suspensión de la deuda de los países menos desarrollados, pero no pudieron llegar a un acuerdo sobre los DEG ante la oposición de Estados Unidos.


Este resultado es al menos un éxito moderado por dos razones importantes. En primer lugar, ha llevado a China a la fase de alivio coordinado de la deuda soberana (Club de París), algo que anteriormente había rechazado. Este es un resultado que no podría haber sido logrado exclusivamente por el G7.


En segundo lugar, una vez más y considerando la importancia de China pero también por las divisiones en el G7, esta vez los ojos del mundo estaban claramente puestos en la reunión del G20, que es otra razón por la que hay una sensación de decepción sobre el resultado sobre los DEG. Así, en esta crisis, el G20 se ha convertido en el principal foro de cooperación económica internacional, y su orientación ha sido a su vez fundamental para el FMI y el Banco Mundial.


El papel de Europa


Dadas las tensiones políticas entre Estados Unidos y China -y los desacuerdos políticos menores, aunque todavía importantes, en el Grupo de los 7- parece que los miembros europeos del G-20 y del G-7 desempeñaron un rol importante para salvar la división en la cuestión del congelamiento de la deuda. Tras una reunión de los cancilleres del G-7, el 25 de marzo pasado, la declaración del ministro galo, Jean-Yves Le Drian, mencionó claramente el llamamiento de Francia al Grupo de los 7 para que impulsara la asistencia a los países más necesitados en el G20.


Desde entonces, los líderes europeos se han hecho oír más sobre sus pretensiones. El 13 de abril, el presidente Emmanuel Macron pidió abiertamente el alivio de la deuda de los países africanos. Al día siguiente, 18 dirigentes africanos y europeos, incluidos los de Alemania, España, Francia, Italia, Países Bajos, Portugal y las instituciones europeas, publicaron una carta en la que pedían una moratoria de la deuda pública de los países en desarrollo y la nueva asignación de DEG.


Por ello, el pedido del G20 de una moratoria del servicio de la deuda pública de los países menos adelantados debe considerarse un éxito parcial de Europa en el G20 y una confirmación más de la centralidad de la instancia del G20 en este momento.


Conclusión


Tenemos una mirada de "vaso medio lleno" sobre el aporte por la vía financiera del G20, tanto en el resultado como en el proceso. En cuanto a los efectos, el congelamiento de la deuda que involucró a China es un avance importante, aunque la ejecución aún está pendiente.


Respecto del proceso, hemos visto que el G-20 puede funcionar de manera productiva en un momento de profunda tensión entre dos de sus actores importantes y que, a pesar de la intimidad y la cohesión entre los funcionarios de finanzas del G-7, el G-20 es nuevamente foro central en una crisis.


El desacuerdo sobre los nuevos DEG, esencialmente entre Europa y Estados Unidos, es lamentable y necesitará una resolución, si es que la hay, a nivel político. Es evidente que se debe hacer más, ya que el FMI estimó las necesidades financieras generales de los mercados emergentes en 2,5 billones de dólares y todavía estamos lejos de alcanzar ese objetivo: los recursos propios del Fondo se estiman en alrededor de 1 billón de dólares.


Como señaló Stephanie Segal, del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales de Washington, este acuerdo inicial es un marco en el que se puede construir más. Por último, la crisis de COVID-19 se trata de mucho más que de la economía, y el G20 opera a través de muchos más organismos que los financieros. Una evaluación más completa del valor y la eficacia del G20 ante esta crisis tendrá que abarcar todos los frentes en los que tiene que actuar.


Publicada por Suman Bery y Sybrand Brekelmans en Bruegel, el 28 de abril de 2020.

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