La gobernanza mundial es un complejo ecosistema de instituciones formales e informales. Formalmente es el dominio y la responsabilidad de los Estados-nación soberanos, y tradicionalmente se estudia con un microscopio sobre el interés nacional y el poder estatal. Las naciones no soberanas y otras organizaciones y asociaciones carecen de plena personalidad jurídica internacional.
En muchos sentidos, son marginales a la toma de decisiones, la diplomacia y la negociación centrales en las organizaciones intergubernamentales oficiales. Sin embargo, la gobernanza mundial es mucho mayor que las organizaciones intergubernamentales (OIG) oficiales y, de hecho, se compone cada vez más de instituciones de gobernanza complejas y de múltiples interesados y de acuerdos oficiosos de "derecho no vinculante". Incluso dentro de los límites de las estructuras oficiales de las OIG, en las que los Estados-nación soberanos negocian y deciden, las organizaciones no gubernamentales (ONG) desempeñan un papel importante.
Hay muchos tipos de organizaciones dentro de la sociedad civil, y podemos utilizar muchos nombres para reflejar su variedad: asociaciones privadas, organizaciones de base, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales. El término organización no gubernamental está escrito en la Carta de las Naciones Unidas, y se mantendrá como un término general en este artículo, aunque las instituciones de las Naciones Unidas suelen emplear hoy en día etiquetas más amplias como organizaciones de la sociedad civil y otras partes interesadas.
De acuerdo con el diseño de los Estados Unidos, después de la Segunda Guerra Mundial se produjo una espectacular expansión de las estructuras formales del multilateralismo, acompañada de una tendencia a codificar el derecho internacional consuetudinario. Si bien los planes formales de las estructuras intergubernamentales han sido diseñados por Estados soberanos, las asociaciones privadas han empujado y arrastrado regularmente a los arquitectos a la mesa de redacción.
Aunque las asociaciones privadas siempre han interactuado con diplomáticos en las organizaciones internacionales y en torno a ellas, a medida que las normas oficiales de la posguerra cambiaron su función se institucionalizaron y certificaron mediante el reconocimiento oficial que se les otorgó en la Carta de las Naciones Unidas. En el Artículo 71 de la Carta se invita al Consejo Económico y Social a establecer relaciones consultivas con las organizaciones no gubernamentales, formalizando lo que fue una experiencia oficiosa pero regular en la Sociedad de las Naciones.
Los mecanismos oficiales de participación en las instituciones internacionales ofrecían una oportunidad para la movilización y la expansión de las organizaciones que respondían a la definición de ONG que solicitaban ser acreditadas por las OIG. Sin embargo, las normas no siempre son indicativas de una mayor capacidad de influir en la adopción de decisiones. Al estudiar las funciones y la influencia de las ONG en la gobernanza mundial, tenemos varias cosas distintas que observar y explicar. Sólo una de ellas es el conjunto formal de normas para la participación de las ONG en los procesos de estructura de las OIG. La influencia dentro y fuera de las instituciones es una cuestión conexa pero distinta.
Desde 1950 se han ampliado las oportunidades institucionalizadas de participación de la sociedad civil en las organizaciones multilaterales (Tallberg y otros 2014), aunque no de manera uniforme ni en la misma medida en todos los temas de la gobernanza. Hoy en día se espera en general que las organizaciones internacionales reconozcan a las organizaciones no gubernamentales (u otros agentes no estatales) y les proporcionen al menos algunos medios de participación en la institución.
Los puntos de expansión de las oportunidades de participación han sido mayores en las etapas de aplicación (Shapovalova 2016) y vigilancia (Vabulas 2013), y más plenamente en los temas de gobernanza ambiental y derechos humanos (Ruhlman 2019). Las decisiones que han ampliado las oportunidades de participación han sido cada vez más normas administrativas adoptadas por las secretarías de las OIG (la burocracia de las instituciones, encargada de aplicar las decisiones de los Estados nacionales) y menos a menudo por los Estados miembros directamente (Tallberg et al 2013).
La mayoría de las fuentes de diseño institucional de las OIG han explicado la presencia de oportunidades de participación para las ONG mediante un modelo racional de intercambio de recursos, en el que la demanda de recursos de las OIG que poseen las ONG explica ampliamente la variación de las normas de participación. Podría decirse que también se ha ampliado la norma de reconocer la participación de la sociedad civil como necesaria para la legitimidad de las OIG, presionando a las instituciones para que cambien. Las burocracias de las OIG en particular tienen un incentivo de demanda de recursos para participar con las organizaciones de la sociedad civil, que pueden aportar no sólo información y conocimientos especializados sobre cuestiones, sino también la capacidad de conectar con el público. Las organizaciones de la sociedad civil están singularmente vinculadas a las comunidades de base y, por lo tanto, tienen la capacidad de movilizar al público en apoyo de los objetivos.
La obtención de apoyo puede conducir a la obtención de fondos. El cumplimiento de los objetivos mundiales suele requerir apoyo local y, por consiguiente, la incorporación de las ONG como conducto hacia las instituciones y los públicos locales puede ser esencial para el éxito. Los beneficios de la movilización de las bases dependen, por supuesto, del tipo de acuerdo y de la meta que se aplique. Un acuerdo sobre armas nucleares es aplicado por gobiernos soberanos, pero el progreso de los objetivos de desarrollo sostenible, en comparación, dependerá de los gobiernos locales, el sector privado y el público en general. En consecuencia, la gobernanza ambiental, los derechos humanos y el desarrollo económico son todos temas con importantes mecanismos de participación institucionalizados para las ONG y las organizaciones de la sociedad civil.
Cuando las oportunidades de participación son amplias, entonces esa participación se organiza a menudo de manera que requiere la colaboración entre las muchas y diversas voces de la sociedad civil. Por ejemplo, el proceso de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, ha seguido lo que ahora se denomina el sistema de Grupos Principales y Otros Interesados (MGOS). Éste organiza la participación de los agentes no estatales en 13 coaliciones de voces, autoorganizadas por los participantes.
Cuando las reglas de participación permiten un amplio compromiso de las más de 5.000 organizaciones reconocidas como entidades consultivas por el ECOSOC (y más), la colaboración es clave. Numerosos grupos de trabajo, sobre temas como la minería y la falta de vivienda, reúnen a un gran número de organizaciones para trabajar colectivamente. Las oportunidades de participación de la sociedad civil en otras instituciones, como el Consejo de Seguridad, son menos amplias y dependen de un proceso selectivo de participación de personas y organizaciones no gubernamentales con importantes conocimientos especializados y una sólida reputación.
Las normas que determinan las oportunidades de participación son importantes. Como dice la parábola moderna, si no estás en la mesa estás en el menú. Pero las ONG nunca han confiado en la inclusión formal en la toma de decisiones de las organizaciones intergubernamentales para ser influyentes o eficaces.
Este año he entrevistado a varios representantes de ONG muy comprometidas con el sistema de las Naciones Unidas. Varios han descrito la percepción de un "espacio cada vez más reducido" para la sociedad civil en las Naciones Unidas. Han identificado específicamente una disminución del apoyo general de varios gobiernos. Por ejemplo, el puesto de enlace con las ONG en la misión de los Estados Unidos ante las Naciones Unidas (USUN) no se ha ocupado desde 2016; un cambio que ha dado lugar a la percepción de una disminución de la comunicación general con las organizaciones de la sociedad civil y a un menor número de invitaciones abiertas para que asistan a las reuniones y cursos de capacitación organizados por USUN. Pero no todos los representantes de las ONG en el ecosistema de las Naciones Unidas expresaron experimentar una reducción del espacio de la sociedad civil. El apoyo general a la sociedad civil, medido por la cantidad de mensajes e invitaciones procedentes de la Misión de las Naciones Unidas, por ejemplo, tiene menos impacto para las personas y organizaciones que han desarrollado una vía de acceso directo a los diplomáticos y funcionarios de la secretaría construida a través de años de relaciones y de creación de reputación.
La influencia, el impacto y la eficacia no sólo están determinados por las normas oficiales que rigen la acreditación y los mecanismos de participación de las organizaciones no gubernamentales en conferencias y reuniones. También dependen de las propias ONG y de los recursos de que disponen. Las que tienen bolsillos profundos de poder -recursos financieros y poder de reputación- atraen la atención del público, los burócratas internacionales y los diplomáticos sin utilizar la acreditación oficial de las OIG ni los mecanismos de diálogo intrainstitucionales.
Estas "principales ONG" (Stroup y Wong 2017), tienen el mayor reconocimiento de nombre entre el público en general y tienen el potencial de dar forma a las agendas desde fuera del proceso multilateral formal. Otras ONG son dueñas de las instituciones multilaterales. Estas organizaciones tienen presupuestos más reducidos y un reconocimiento público menos amplio que las principales ONG, pero cuentan con profundos conocimientos institucionales y relaciones de larga data con funcionarios de la secretaría y diplomáticos que se basan en reputaciones de conocimientos especializados bien elaboradas. Sus presupuestos son lo suficientemente grandes como para designar un personal importante para la representación de la OIG, y para disponer de fuentes de investigación y conocimientos de buena reputación.
Estos "maestros del multilateralismo" pueden ejercer influencia fuera de los mecanismos institucionalmente organizados para el diálogo de la sociedad civil. Debido a sus relaciones bien cultivadas, su habilidad y su reputación, disfrutan de vínculos directos con las misiones gubernamentales y el personal de las Naciones Unidas. También hay innumerables ONG, organizaciones de la sociedad civil, asociaciones privadas y otras partes interesadas que no forman parte de ninguno de estos clubes.
Las organizaciones voluntarias con presupuestos reducidos trabajan en gran medida a través de coaliciones y grupos de trabajo para tener una voz lo suficientemente grande como para ser escuchada por las OIG. Estas organizaciones dependen más directamente de las normas de participación del sistema y de los mecanismos institucionalizados de participación, como las conferencias, los diálogos de la sociedad civil, el apoyo del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales y las misiones de los gobiernos que las apoyan. Los representantes de las organizaciones de esta categoría son los que han informado de que sienten la "reducción" del espacio para la sociedad civil y que, por ejemplo, es más probable que Peggy Kerry en su función de enlace con las ONG para la ONU.
El ecosistema de las ONG se ha beneficiado de un reconocimiento oficial, invitaciones institucionales para acreditarse e inscribirse en eventos y una estructura política abierta que ha ampliado sus oportunidades de participación. Pero incluso si se reduce el espacio en la gobernanza mundial y se produce una disminución general del apoyo a la participación de la sociedad civil por parte de las grandes potencias soberanas, las ONG en sus numerosas manifestaciones seguirán participando profundamente en la gobernanza mundial a través de sus relaciones directas con los responsables de la adopción de decisiones y dando forma a los públicos y los movimientos sociales fuera de las instituciones oficiales, como siempre han hecho las asociaciones internacionales privadas.
Publicado por Molly Ruhlman en E-IR, el 09/09/2020.