¿Por qué Argentina, Brasil y México reaccionaron de manera tan diferente al COVID-19? Las respuestas a esta pregunta suelen limitarse a si sus presidentes -Alberto Fernández, Jair Bolsonaro y Andrés Manuel López Obrador, respectivamente- reconocen la verdad científica y apoyan medidas ambiciosas para luchar contra la pandemia y mitigar su impacto económico. Sin embargo, la divergencia entre las tres repúblicas más grandes de América Latina también se ha visto impulsada, fundamentalmente, por una dinámica institucional más profunda.
La investigación en ciencias políticas puede ofrecer algunas pistas para comprender estos hechos, en particular cuando se examinan tres esferas fundamentales: la identificación de los partidos políticos, el poder relativo de los gobernantes frente a los presidentes y los estados de bienestar.
De los tres países, la Argentina ha ofrecido la respuesta más rápida y completa al virus, con una cuarentena y una prohibición de viajar obligatorios en todo el país, junto con un generoso paquete de políticas sociales para los trabajadores de bajos ingresos. El Bolsonaro del Brasil muestra una de las peores respuestas de la región en lo que respecta a las medidas de aislamiento. Sin embargo, el Congreso brasileño aprobó un amplio paquete de políticas sociales y aumentó la capacidad del sistema de salud. En México, en cambio, AMLO ha ofrecido la respuesta menos amplia, con una ausencia de medidas de aislamiento obligatorias y un plan extremadamente limitado para proteger a los sectores de ingresos más bajos
Dado que las órdenes de permanencia en el hogar implican la restricción de las libertades individuales, cabría esperar que el tipo de régimen -democracia frente a autoritarismo- pudiera explicar las diferencias. Sin embargo, los tres países son democracias. La orientación ideológica de sus presidentes tampoco parece ser tan relevante. Después de todo, México y Brasil están gobernados por la izquierda y la derecha, respectivamente, y en ambos países la respuesta al brote ha estado lejos de ser satisfactoria.
La informalidad laboral también podría explicar por qué algunos países se han abstenido de imponer cuarentenas nacionales que son especialmente difíciles para los trabajadores de los sectores más bajos. Pero esta explicación también es insuficiente, ya que los niveles de indigencia son similares en Argentina y el Brasil.
La literatura de ciencias políticas ofrece algunas buenas explicaciones. El arraigo de los partidos políticos permite a los presidentes implementar cuarentenas nacionales potencialmente impopulares. Estas medidas tienen una mayor uniformidad territorial cuando los gobernantes disfrutan de un menor poder fiscal en relación con los presidentes. Además, el legado de un fuerte estado de bienestar puede ayudar a desplegar paquetes sociales más generosos para ciudadanos de menores ingresos.
El partido no ha terminado
Un factor que diferencia a Argentina de Brasil y México es el arraigo del partido del presidente. Los partidos arraigados son más antiguos, disfrutan de una identidad intensa y muestran fuertes vínculos ideológicos con los votantes. Su existencia reduce la probabilidad de que un outsider llegue al poder. El Partido Justicialista (peronista) de Fernández está mucho más arraigado que el MORENA de López Obrador, mientras que Bolsonaro -después de estar afiliado a nueve partidos diferentes durante su carrera- actualmente no pertenece a ninguno.
El peronismo en Argentina tiene una identidad fuerte y duradera, y es crucial que haya mantenido el apoyo popular entre los votantes de bajos ingresos y trabajadores informales. Este bloque de apoyo "natural" y sistemático ha dado a Fernández la posibilidad de establecer una cuarentena en todo el país, a pesar de los costos económicos que podría suponer, sin que las fuerzas opositoras apelaran a la angustia económica de los votantes de bajos ingresos. Unos vínculos partidarios más fuertes también pueden convencer a los trabajadores de bajos ingresos de que las acciones de Fernández redundan en su beneficio.
Con la excepción parcial del Partido de los Trabajadores, los partidos brasileños tienen un arraigo dispar. Bolsonaro, en particular, ganó la presidencia con un mensaje abiertamente anti-partidista. En México, MORENA es mucho más joven que el peronismo. En entornos de partidos de débil arraigo, el voto de los votantes de bajos ingresos es más fácil de disputar, lo que hace políticas como la cuarentena electoralmente arriesgadas.
Gobernadores contra presidentes
El poder fiscal de los gobernantes ayuda a explicar por qué las cuarentenas han sido más uniformes en todo el territorio en Argentina que en Brasil o México. Los tres países son sistemas federales. Sin embargo, nuestra investigación sobre el federalismo y la descentralización muestra que no todos los sistemas federales son concebidos igual: el poder real de los gobernadores frente al gobierno federal varía significativamente en Argentina, Brasil y México.
El Índice de Autoridad Regional muestra que los gobernadores (y también los alcaldes o intendentes) de Argentina son "más débiles fiscalmente" que sus homólogos de Brasil y México. Esto significa que el presidente en Argentina puede ejercer un mayor control sobre los gobiernos subnacionales y por lo tanto puede anular o inducir informalmente a los gobernadores a actuar de cierta manera.
La posición fiscal más frágill de los gobernadores argentinos frente al gobierno federal ha dado lugar a una respuesta territorialmente más uniforme a la crisis de COVID-19. Se impuso una cuarentena nacional simultáneamente en las 24 provincias, avalada por los gobernadores, que podrán reevaluar y levantarla a en sus distritos, pero sólo con la aprobación de Fernández.
En Brasil y México, al contrario, los gobernadores con más poder fiscal han desafiado a Bolsonaro y a la renuencia de AMLO a establecer cuarentenas a nivel nacional. En ambos países, los gobernadores han ordenado el aislamiento social, aunque sus presidentes aconsejaron activamente lo contrario. El resultado ha sido que Brasil y México tienen cierres menos consolidados y uniformes territorialmente que la cuarentena nacional obligatoria de la Argentina.
Según los estados de bienestar
Las instituciones también nos ayudan a entender por qué los planes sociales ofrecidos hasta ahora por Argentina y Brasil son más generosos que los de México.
La investigación sobre los estados de bienestar en América Latina muestra que Argentina y Brasil han desarrollado regímenes de política social notoriamente más fuertes que los de México. En conjunto con Chile, Uruguay y Costa Rica, Argentina y Brasil han construido los estados de bienestar más avanzados de la región. Sus regímenes de política social se originaron en las décadas de 1930 y 1940, con dispares seguros sociales basados en el empleo. Si bien ambos países sufrieron reducciones durante los décadas de 1980 y 1990, desde el 2000 han ampliado sus sistemas sociales al sector informal.
Como muestra nuestra investigación, esto significa que la respuesta más amplia en Argentina y Brasil se basa en un legado de generosas políticas sociales y en los programas sociales universalistas preexistentes. Por el contrario, México tiene un sistema de bienestar social más segmentado. Esto ha complicado los esfuerzos para expandir la política social en respuesta a COVID-19.
En Argentina, Fernández lideró los esfuerzos para expandir la política social, mientras que en Brasil la oposición en el Congreso presionó por una respuesta más amplia. Es importante destacar que en ambos países, como lo muestra nuestra investigación, la expansión de la asistencia estatal está respaldada por poderosos actores organizados, como los sindicatos y los movimientos sociales.
Las opiniones, intereses y decisiones de los presidentes han sido decisivas para las respuestas que la Argentina, Brasil y México dieron al COVID-19. Pero un análisis institucional que tenga en cuenta los partidos, la naturaleza de los sistemas federales y los estados de bienestar también es fundamental para comprender cómo y por qué la reacción a un desafío común ha sido tan diferente en estos tres países.
Además, un examen más detenido de las instituciones políticas muestra cómo los estados de bienestar más desarrollados y los partidos más arraigados pueden beneficiar en gran medida a los países que se enfrentan a una crisis compleja como la de COVID-19.
Publicado por Americas Quarterly, en abril de 2020.