La Unión Europea (UE) elige salir de sus problemas dando un salto hacia adelante, con un ambicioso plan de recuperación económica y una toma conjunta de deuda masiva sin precedentes que, sin alcanzar el ideal de una federación como imaginaron sus creadores, ahonda en el camino de más integración y solidaridad.
La crisis económica global que provocó la pandemia del COVID-19, que se ha convertido en un parteaguas de cualquier programa de gobierno en el planeta, reactivó en la Unión Europea (UE) su antiguo debate interno sobre la arquitectura financiera y monetaria que comenzó a saldarse en favor de los que imaginan una mayor integración, camino hacia un ideal de federación, lejano por ahora.
A finales de mayo, la Comisión Europea encabezada por la alemana Ursula von der Leyen aprobó un ambicioso plan de recuperación económica (Plan de Recuperación para Europa, PRE) por casi 1,3 billones de euros, equivalente a más de 10 Planes Marshall, el histórico programa de recuperación de la segunda posguerra.
Pese al padrinazgo de las dos grandes potencias comunitarias, Francia y Alemania, el plan de van der Leyen mereció fuertes objeciones de gobiernos “frugales” (Países Bajos, Suecia, Austria y Dinamarca), lo que explica el monto final del programa y las condiciones impuestas para usarlo. Desde el Europarlamento, que debe ratificar el programa, se demandaba casi el triple de asistencia, dos billones.
Detrás de ese tire y afloje, subyace una tensión irresuelta entre dos bandos. De un lado, quienes impulsan una futura federalización de la UE, que a las instituciones actuales sume la de una autoridad monetaria centralizada y prestamista de última instancia, como la que se dieron los Estados Unidos a través de la Reserva Federal. De otro, quienes se niegan a “mutualizar” deudas y sólo aceptan asistir a los Estados en problemas si devuelven lo prestado bajo condiciones estrictas.
Este nuevo plan de recuperación económica post COVID-19 continúa navegando en esas corrientes enfrentadas. Pero von der Leyen logró en favor del bando de los “federalistas” un triunfo político, un “salto hacia adelante” respecto de las respuestas que la UE había dado ya en la crisis de 2008-10: ahora, para financiar este plan, la UE tomará deuda masiva por primera vez en sus 60 años de historia como bloque, señal también de los tiempos extraordinarios que vive todo el planeta.
En julio, luego de cuatro tensos días de cumbre multilateral donde pujaron las posiciones del eje París-Berlín-Roma con los frugales, la UE pactó ese salto histórico en su modelo presupuestario para frenar la crisis. Por primera vez en su historia, el club se endeudará para financiar un estímulo económico extraordinario con 390.000 millones de euros en subvenciones y 360.000 millones en créditos.
CRISIS TRAS CRISIS
En 2019, al cabo de más de diez años de recomposición que incluyó políticas de “austeridad” cuyo fracaso reconoció hasta el Fondo Monetario Internacional (FMI), en Grecia y otros países mediterráneos, la UE comenzó a transitar un camino de relanzamiento del conjunto de sus economías más y menos desarrolladas.
Con la guerra comercial y tecnológica entre China y Estados Unidos, la UE encaró sus planes de retomar un desarrollo económico y tecnológico propio, bajo los términos sustentables definidos por el Pacto Verde Europeo y apostando, geopolíticamente, por una “autonomía estratégica”.
En 2018, Merkel y Macron se propusieron iniciar una definitiva reforma del euro, en la Cumbre de Meseberg, que superara las resistencias de Países Bajos y Finlandia, entre otros países que privilegian la austeridad fiscal sobre la creación de garantías de depósitos y presupuestos comunitarios que preparara a la UE para nuevas crisis.
Las elecciones para el Europarlamento de 2019, con la accidentada salida del Reino Unido (Brexit) en el ojo de la tormenta, se convirtieron en un gran plebiscito sobre la capacidad del proyecto de integración europea de resolver grandes problemas como la desigualdad y las migraciones, el medio ambiente y los brotes de racismo. En esos comicios, conservadores y socialistas perdieron su hegemonía de 40 años, pero en favor de liberales y verdes, con las fuerzas euroescépticas bloqueadas.
Entonces, cuando von der Leyen, los nuevos líderes en el Europarlamento y el renovado eje franco-germano sostenido por Emmanuel Macron y Angela Merkel se proponían tomar otra vez carrera hacia una Europa recargada del Siglo XXI, irrumpió la pandemia del COVID-19 desde Wuhan (China).
El COVID-19 cambió brutalmente la agenda europea a fuerza de decenas de miles de muertes y dejando una economía comunitaria que, según el FMI, padecerá la peor recesión y el más alto desempleo desde la creación del bloque.
La emergencia reavivó el debate sobre qué modelo financiero y monetario es el que más le conviene a la UE, tanto para resistir solidariamente crisis de este calado, como para planear su futuro común en una globalización amenazada por ofensivas proteccionistas y nacionalistas que asoman dentro del propio bloque.
En particular, el euro volvió al centro del debate. Una moneda creada en 1999, sometida a fortísimas tensiones en la crisis de 2008-2010, pero que sigue sin gozar de las ventajas de una arquitectura federal como el dólar de Estados Unidos, ni sus instrumentos fiscales o seguro comunitario de desempleo.
Como expuso el jefe diplomático de la UE, Josep Borrell, “la UE se ha enfrentado a dos crisis muy grandes, la del euro, y la de la pandemia, que es como si hubiera producido un coma inducido en las economías. Dos crisis de esa magnitud en 10 años es mucho para una unión monetaria joven y que no está completa”.
Días después, la Comisión Europea dio a luz su plan de recuperación económica. “Esta crisis -explica Borrell- ha provocado una reacción, de la que forma parte la propuesta franco-alemana, que rompe un par de tabúes. Primero, el de que no habría mutualización de deudas. Y el segundo, que la ayuda a un Estado debe ser siempre a través de préstamos. Estamos dando un salto cualitativo en la organización de la solidaridad europea”.
En esa dirección, Bruselas asume que la pandemia introduce un antes y un después en la economía global, y también en el proceso de globalización, al que hoy muchos traducen directamente como de desglobalización. Los líderes europeos se plantean acortar cadenas de producción, relocalizar plantas y reorientar inversiones hacia sus propios estados, sin renegar del valor del comercio internacional.
EL PLAN
El Plan de Recuperación para Europa fue mostrado por las autoridades del ejecutivo europeo como prueba de la voluntad de transformar la crisis del COVID-19 en una oportunidad. Pero, ¿de qué se trata? Persigue dos objetivos y tiene tres pilares, que en su conjunto impulsan mayor integración para el bloque.
El doble objetivo del PRE consiste en, por un lado, generar el marco de contención y estímulo necesario para hacer frente a la fuerte crisis económica producto de la pandemia, todavía de alcance y duración inciertos. Por el otro, ser el puntapié para la transición estratégica hacia una nueva etapa del desarrollo económico europeo, del mercado común en su conjunto y de cada una de las economías nacionales, hacia la economía verde y la digitalización. Así, la Comisión Europea busca allanar el terreno para una “Nueva Generación de la UE”.
¿En qué consiste exactamente el PRE? Sus tres pilares suman casi 2,4 billones de euros en estímulos directos, fondos complementarios e iniciativas financieras para los próximos años. Los distintos pilares varían en sus sectores beneficiarios potenciales, su inmediatez y el nivel de compromiso que exigen para los miembros de la UE.
En primer lugar, todavía están en juego los 540 mil millones de euros que desde abril de 2020, la mayoría de los cuales se canalizaron a través del Mecanismo de Estabilidad Europeo (MEDE o ESM, por sus siglas en inglés). Diez años después de su creación por la crisis de la eurozona, esta estrategia revive para ofrecer estabilidad financiera y solvencia bancaria de modo que cada país pueda solicitar un monto de hasta 2% de su PIB. Los fondos del MEDE estarán operativos hasta 2022, pero solo los países que suscribieron al MEDE podrán aprovecharlo. Así, países como Dinamarca, Suecia, Polonia o Hungría quedan afuera.
Dentro este primer pilar, también el Banco Europeo de Inversiones (BEI) puso a disposición 25 mil millones con la creación del Fondo de Garantías Paneuropeo. Este programa todavía debe ser aprobado formalmente, y se espera que dure hasta finales de 2021 con posibilidad de extensión. Si el MEDE cubría la inmediatez financiera y bancaria, la estrategia del BEI apunta a sostener la actividad del sector industrial. Los fondos están particularmente dirigidos a las PYMEs, pues como mucho el 23% del dinero podrá dirigirse a empresas de más de 230 empleados.
En segundo lugar, la Comisión Europea busca crear un refuerzo extraordinario por 750 mil millones de euros. Con miras a garantizar una UE “verde, digital y resiliente”, apunta a tres cuestiones: apoyar a los Estados Miembros para que se recuperen, reparen y salgan fortalecidos de la crisis; reactivar la economía y ayudar a la inversión privada; y capitalizar las lecciones de la crisis (desde la salud a la inversión en ciencia y tecnología). Los programas de Nueva Generación producto de la toma de deuda mutualizada podrán durar entre ocho y treinta años.
En este punto, los paquetes de subsidios y préstamos están destinados a atenuar los efectos de la recesión y relanzar la actividad sobre todo en los países del sur del bloque. En conjunto, estos primeros dos pilares suman casi 1,3 billones de euros, en torno a los cuales giran los fuertes debates entre los miembros de la UE por las condiciones y destino. El monto restante corresponde al tercer pilar, que será una redistribución de partidas dentro del presupuesto europeo 2021-2027 (denominado Marco Financiero Plurianual, MFP), el cual se estima será un 15% mayor al MFP que termina de ejecutarse este año (2014-2020).
DOS MIRADAS
Ahora bien, esta apuesta de la UE suscita posiciones encontradas entre los países del bloque. Desde sus comienzos, el regionalismo europeo estuvo atravesado por fuertes debates ideológicos. A lo largo de las décadas, la Guerra Fría, la globalización y las transformaciones del capitalismo organizaron distintos clivajes dentro de los miembros del proyecto, a partir de los cuales fue tomando forma la Comunidad Europea primero y la Unión Europea después.
En esta oportunidad revive de manera evidente el debate entre “federalistas” y “funcionalistas” en la UE, presente ya desde los años cincuenta, hoy renombrados como “solidarios” y “frugales” respectivamente. Mientras que los primeros sostienen que robustecer la UE involucrando más esferas de soberanía es necesario como nunca, los segundos recelan de una excesiva integración que socialice los costos de la recuperación.
Los frugales aducen que el paquete Nueva Generación implica una toma de deuda sin precedentes en la historia de la UE. Si bien gracias a su estabilidad macroeconómica y sus reservas la calificación crediticia de la UE la posiciona con confianza a la hora de salir a buscar capitales privados, lo cierto es que a los países menos beneficiados por el estímulo de la comisión se les está añadiendo mayores riesgos en el mediano plazo. En segundo lugar, las voces más liberales a lo largo y ancho de la UE señalan que la medida implica una postergación de los problemas económicos: créditos para hoy, inéditos niveles de deuda para mañana.
La postura solidaria está conformada por países como España, Francia e Italia; aunque la canciller alemana Angela Merkel pasó en las últimas semanas a liderar el bloque, sobre todo por su asunción de la presidencia del Consejo de Europa. Estos cuatro países fueron responsables por más de la mitad del presupuesto europeo y del PIB agregado de la UE en los últimos años.
Mientras, la postura frugal está compuesta por Austria, Dinamarca, Países Bajos y Suecia. Estos países son minoría en términos presupuestarios: son responsables de menos de la octava parte de tanto el presupuesto comunitario como el PIB agregado de la UE. Pocos días después de la iniciativa franco-alemana, lanzaron una contrapropuesta de fondo de emergencia que estaría compuesta en su totalidad por préstamos sujetos a condiciones específicas. Otra diferencia son los plazos: mientras que los solidarios contemplaban una ventana de tres años para la vigencia del plan, los frugales quieren restringirla a dos.
Por estas tensiones, el supuesto “momento hamiltoniano” (en alusión a la federalización de la deuda contraída durante la Guerra de Independencia Norteamericana logrado por el Secretario del Tesoro Alexander Hamilton hacia fines del siglo XVIII) de la Unión Europea se despliega con sus bemoles. Según las estimaciones, cerca de dos terceras partes del refuerzo extraordinario de 750 mil millones de euros tendrán el carácter de subvenciones, mientras que poco más de un tercio de dicho programa serán préstamos.
El hecho de que la propuesta contenga una mezcla de préstamos y subvenciones (de una cantidad algo menor en comparación con la sugerencia de inicial de Alemania y Francia), y que sea presentada como una adición temporal "extraordinaria" al presupuesto (al cual todos los países de la UE deben contribuir y aprobar por unanimidad) puede crear cierto margen para el acuerdo. Más aún, tan solo un año atrás, una UE con el Reino Unido todavía como miembro jamás habría podido proponer cosa semejante.
El plan de recuperación y el proyecto del MFP 2021-2027 se dirimirán en la próxima reunión del Consejo Europeo, que se celebrará 18 y 19 de junio. A continuación, se debatirá en el Parlamento Europeo y su aprobación final está prevista recién para diciembre.