Mundo Multilateral #3 - MERCOSUR: El Tratado de Asunción

El MERCOSUR es el proceso de integración regional de mayor historia y desarrollo en Sudamérica, con innumerables conquistas que han contribuido a la consolidación de la democracia, el respeto del Estado de derecho, los derechos humanos y la construcción y consolidación de una zona de paz en la región. Desde su creación, ha atravesado diferentes etapas de mayor o menor actividad. Hoy se enfrenta a nuevos desafíos sobre aspectos centrales que hacen a su existencia misma.


¿Qué es?

El “Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay”, mejor conocido como “Tratado de Asunción”, por la ciudad donde fue suscripto, es el acuerdo internacional por el cual se crea el MERCOSUR.


Firmado el 26 de marzo de 1991 por los presidentes Andrés Rodríguez (Paraguay), Fernando Collor de Melo (Brasil), Luis Lacalle (Uruguay) y Carlos Menem (Argentina), establece la estructura institucional básica del MERCOSUR, sus objetivos y sus mecanismos de funcionamiento: acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social en la región, a través de la integración.


El Tratado de Asunción estableció la creación de un mercado común que amplió las dimensiones de los mercados nacionales y planteó lograr una adecuada inserción internacional para los cuatro países mediante la consolidación de un gran espacio económico.


También buscó promover el esfuerzo tendiente al desarrollo en forma progresiva de la integración de América Latina, conforme a los objetivos del Tratado de Montevideo del año 1980, instó a la promoción del desarrollo científico y tecnológico de los Estados Partes y planteó la modernización de las economías para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones.


¿Cuáles son sus objetivos?

El Tratado de Asunción estableció como objetivo primordial la creación de un mercado común que implicaría la libre circulación de bienes y servicios, el establecimiento de un arancel externo común en relación a terceros Estados, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados parte (agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera y de transportes y de comunicaciones) y el compromiso de los Estados parte de armonizar sus legislaciones internas para fortalecer el proceso de integración.


Según el tratado, el mecanismo por el cual se debía alcanzar ese objetivo era la liberación comercial mediante un programa que, de forma progresiva, lineal y automática, fuese eliminando todos los gravámenes arancelarios (como por ejemplo los impuestos a la importación) y las restricciones no arancelarias (como las medidas fitosanitarias o de fijación de cupos para la importación).


¿Quiénes lo conforman?

El Mercosur está compuesto por Estados parte y Estados asociados. Estos últimos deben ser miembros de la ALADI y participan en actividades y reuniones del bloque y cuentan con preferencias comerciales con los Estados Partes.

Los Estados parte son los cuatro países firmantes del Tratado de Asunción: Paraguay, Uruguay, Brasil y la Argentina, y Venezuela, que se incorporó el 12 de agosto de 2012 y que desde 2019 se encuentra suspendida en todos los derechos y obligaciones inherentes a su condición de Estado Parte de conformidad al artículo 5 del protocolo de Ushuaia.

A su vez, el Mercosur cuenta con siete Estados asociados (Chile, Colombia, Perú, Ecuador, Guyana, Surinam y Bolivia). En el caso de Bolivia, este Estado se encuentra en proceso de adhesión para ser Estado parte.


¿Cómo es su estructura y funcionamiento?

El Tratado de Asunción estableció una estructura institucional que rigió durante el denominado “Período de transición” entre 1991 y 1994, basada fundamentalmente en dos órganos: el Consejo Mercado Común (CMC) como órgano político y encargado del proceso de integración y el Grupo Mercado Común (GMC) como órgano ejecutivo.


Esta estructura transitoria fue modificada y completada por el “Protocolo de Ouro Preto” del 16 de Diciembre de 1994 que, no solo dotó al MERCOSUR de personalidad jurídica internacional, sino que estableció la estructura institucional del mercado común con órganos intergubernamentales. Esta estructura cuenta con órganos con capacidad decisoria y órganos sin esta capacidad.


A) Órganos con capacidad decisoria:

  1. Consejo del Mercado Común (CMC): es el órgano superior del MERCOSUR y le incumbe su conducción política. Está integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los Estados Partes. El Consejo se pronuncia mediante Decisiones, las que son obligatorias para los Estados Parte.

  2. Grupo Mercado Común (GMC): es el órgano ejecutivo del MERCOSUR y está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por país, donde deben constar obligatoriamente representantes de los ministerios de Relaciones Exteriores, de Economía y de los Bancos Centrales de los Estados parte. Tiene como función velar por el cumplimiento del Tratado y sus Protocolos; proponer proyectos de decisión al CMC; aplicar las decisiones del CMC; crear o suprimir órganos y supervisar las actividades de la Secretaría. El GMC se pronuncia mediante Resoluciones, las que son obligatorias para los Estados Parte.

  3. Comisión de Comercio del Mercosur (CCM): asiste al GMC en lo referido a la política comercial común. Está integrada por cuatro miembros titulares y cuatro alternos por cada Estado Parte y es coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Se pronuncia mediante Directivas (obligatorias para los Estados parte) o Propuestas.


B) Órganos sin capacidad decisoria:

  1. Parlamento del Mercosur (Parlasur): con características de pluralidad, independencia y autonomía, es el órgano por excelencia de representación de los intereses de los ciudadanos del MERCOSUR y de representación de la pluralidad ideológica y política de los pueblos de la región. Desempeña un fuerte papel político y está integrado por representantes (parlamentarios) electos por el voto popular, según la legislación interna de cada Estado parte y en proporción a la población de los Estados parte.

Este órgano elabora dictámenes, proyectos de normas, anteproyectos, declaraciones, recomendaciones, informes y disposiciones. No tiene facultades decisorias, pero comparte con el GMC la facultad de iniciativa legislativa pudiendo proponer normas del Mercosur para la consideración del CMC.

  1. Foro Consultivo Económico Social (FCES): es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales y está compuesto por representantes de cada Estado parte. Emite recomendaciones al GMC.

  2. Secretaría del Mercosur (SM): es el órgano administrativo de la organización y presta apoyo a los demás órganos del MERCOSUR a la vez que funciona como archivo oficial, publica y difunde las normas adoptadas, entre otras funciones operativas. Tiene su sede en Montevideo y posee un director con mandato por dos años, designado por el CMC.

  3. Tribunal Permanente de Revisión (TPR): es el órgano encargado de conocer y resolver los recursos de revisión contra los laudos de los Tribunales Arbitrales ad hoc, con sede en Asunción y está compuesto por cinco árbitros.

¿Cómo se adopta la normativa del MERCOSUR?

Las “decisiones” adoptadas por el CMC son las que regulan todos los aspectos fundamentales que hacen a la consolidación del Mercado Común y se encuentran en la cúspide de importancia de los actos emanados por los órganos del bloque. Luego, siguen las resoluciones del GMC que abarcan diferentes áreas que se relacionan con asuntos generales, institucionales, económicos o reglamentarios. Finalmente, las directivas de la CCM.

Una vez negociadas y aprobadas las normas por los órganos decisorios del bloque, las cuales deben ser adoptadas por consenso, éstas son obligatorias y, cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada Estado parte.


¿En qué consiste la “Cláusula Democrática”?

El 26 y 27 de junio de 1992 se aprobó la “Declaración Presidencial de Las Leñas”, en donde se establece que “la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la existencia y desarrollo del MERCOSUR”. Luego, el 25 de junio de 1996 se aprobó la “Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR” que establece “el ejercicio efectivo de la democracia representativa y la incompatibilidad de las alteraciones al orden democrático con la continuidad del proceso de integración con respecto al Estado miembro afectado”.


Finalmente, el 24 de julio de 1998 se aprobó el “Protocolo de Ushuaia” por los cuatro Estados parte del MERCOSUR, junto a Bolivia y Chile, donde se reafirmó el compromiso democrático entre los Estados firmantes. En ese protocolo, que pasó a ser parte de los textos fundacionales del MERCOSUR, se estableció la denominada Cláusula Democrática”, por la cual se determina la exclusión del bloque del Estado donde se quiebre el orden democrático e incluso la posibilidad de aplicar sanciones comerciales o el cierre de fronteras.


La adhesión al Protocolo es una de las principales condiciones para la admisión de un Estado como miembro pleno del bloque. Además de los estados firmantes iniciales, Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela también se han adherido al protocolo.


¿Qué balance puede hacerse en su trigésimo aniversario?

Ahora que el MERCOSUR ingresa en su cuarta década, todo balance debe tener en cuenta las limitaciones encontradas en el plano económico-comercial, pero también son innegables los avances concretos en políticas sociales, educativas y científicas de largo aliento, esas mismas que explican en parte el éxito de otros proyectos de integración en el mundo.


Al poner todo sobre la mesa, estas dimensiones menos reivindicadas del MERCOSUR se vuelven esenciales para pensar avances económicos. Ese balance completo evidencia la capacidad que tuvo nuestro regionalismo para generar más y mejor diplomacia: incorporó a voces subnacionales, sindicales, académicas y humanitarias a las discusiones y los programas multilaterales.


Desde una perspectiva política, es claro que cualquiera de los miembros del bloque por sí solo no tendrá la misma voz ni influencia en el tablero global. El atractivo y la capacidad de negociación de cada país se potencia por el MERCOSUR . En un siglo XXI de amenazas transnacionales, desde el crimen organizado al cambio climático, deviene indispensable un accionar coordinado y consensuado para preservar a la región toda.


Publicado el 23/03/2021.