Característica central del mundo de posguerra en el siglo pasado, el multilateralismo conocido se ha visto seriamente debilitado durante los últimos tiempos, incluso en plena crisis del COVID-19, pero el mismo escenario que pone a prueba sus instituciones clave puede ofrecerle las condiciones para volver a regir las relaciones internacionales.
El COVID-19 ha postergado definiciones en una gran cantidad de procesos políticos nacionales y globales, a la espera de escenarios más claros, pero en otros las crisis de aceleraron riesgosamente, como ocurre con el sistema multilateral que rigió las relaciones internacionales durante décadas desde la posguerra del siglo pasado.
Los cuestionamientos y disputas generados en torno de la actuación de la Organización Mundial de la Salud (OMS) de parte de las dos mayores potencias del planeta (China y Estados Unidos), cuando arrecia la peor pandemia de los tiempos modernos, evidencia los problemas del multilateralismo, tal como lo conocimos.
Por cierto, la OMS no ha sido ni el primero ni el último eslabón del sistema multilateral afectado por los movimientos sísmicos que lo hacen tambalear. A la creación de una instancia de gobernanza alternativas como el Grupo de los 20 (G20), le siguieron replanteos en instituciones y grandes pactos internacionales, incluso de parte de naciones fundadoras de aquel orden. Como telón de fondo, las tensiones y pujas multipolares que acompañan la globalización.
La velocidad inicial de ese proceso de globalización económica, comercial y de inversiones, multiplicada geométricamente por la digitalización de las economías, superó muchas veces la capacidad de respuesta de las organizaciones multilaterales tradicionales, como la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Con todo, la necesidad de coordinación global que demostró la crisis del COVID-19 abre otros escenarios posibles. Ahora que la globalización misma sufrió un revés forzado y abre dudas sobre su evolución, el espíritu multilateral puede probarse como la savia de un futuro nuevo orden internacional que asegure una reactivación pacífica y coordinada creando nuevos espacios e, incluso, nuevas reglas.
El origen
Después de la II Segunda Guerra Mundial, el así llamado “orden liberal internacional” nació como una arquitectura a nivel global que buscaba dotar de previsibilidad y cooperación tanto a las economías nacionales como a la acción política de todos los Estados del sistema.
En el plan económico, el llamado sistema de Bretton Woods (1944) dio origen al Fondo Monetario Internacional (FMI), al Banco Mundial y al Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, devenido en la actual OMC), entre muchas otras instituciones, mecanismos de regulación y espacios de negociación.
En el plano político, el Sistema de Naciones Unidas y otros organismos multilaterales, desde la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), confrontada por el Pacto de Varsovia, hasta el Movimiento de Países No Alineados (NOAL), fueron arenas que encauzaron la agenda internacional.
En términos generales, se distinguen tres etapas en el multilateralismo. La primera, el multilateralismo de coexistencia, entre fines del Siglo XIX y el período de entreguerras, con ejes en el respeto soberano y la abstención de intervención.
La segunda etapa corresponde al multilateralismo de cooperación, luego de la II Guerra Mundial, que amplió los ejes hacia la solución concertada de problemas internacionales, con nuevo énfasis en los ámbitos materiales. Con el fin de la Guerra Fría hubo un impulso hacia una tercera etapa de multilateralismo solidarista, con instituciones mucho más intrusivas, justicia transicional e ideas cosmopolitas.
Con el correr de las décadas, y a medida que iban haciéndose visibles nuevos problemas globales, se multiplicaron las instituciones, esos mecanismos de regulación y espacios de negociación en todo el mundo. El final de la Guerra Fría llevó ese proyecto a escala verdaderamente planetaria y le agregó instituciones más intrusivas para cada Estado, pero también ideas más cosmopolitas.
Así, en los últimos años del siglo pasado el multilateralismo gozó de un auge de credibilidad y visibilidad, más allá de la eficiencia de cada organización. La confianza en la idea de la vía multilateral como manera de procesar los conflictos y problemáticas comunes era el denominador común.
Hoy en día, sin embargo, las cosas han cambiado: abunda un pesimismo respecto de las instituciones multilaterales. Las críticas le reprochan lentitud, acartonamiento, ser una fachada de consenso funcional a los más poderosos, y su incapacidad de ajuste a los nuevos problemas. A la vez, estallan conflictos por doquier, desde Hong Kong hasta Corea, pasando por Medio Oriente hasta la frontera India-China, sin que se vislumbren espacios multilaterales donde allanar soluciones consensuadas.
Esto ha llevado a varios países a disminuir sus interacciones dentro de este tipo de instituciones y espacios, o bien complementarlas con el plano regional. Este último punto, el del regionalismo, ha sido el fenómeno en paralelo a la esclerosis del multilateralismo más notorio en los últimos lustros.
Horas bajas
La nave madre del multilateralismo moderno, las Naciones Unidas, recibió el primer golpe de legitimidad a todo el sistema que representa y centraliza, cuando el G20 de ministros de Finanzas (constituido en los 90 para neutralizar las nuevas distorsiones financieras de la globalización) se convirtió en el G20 de líderes para hacer frente de manera más rápida y menos deliberativa a la gran crisis global de 2008.
Entre otras consecuencias de la extendida y prolongada recesión que siguió, un proyecto de integración histórico como la Unión Europea (UE) sufrió el golpe de la salida del Reino Unido (Brexit), sostenida por una ajustada mayoría popular cuyas inclinaciones aislacionistas saltaron, con consecuencias globales más graves, a la otra gran potencia atlántica fundadora del multilateralismo, Estados Unidos.
Así, algunos estados, inspirados en la impronta aislacionista de sus gobiernos, cuestionaron o, a veces, rompieron directamente con instancias y espacios del sistema multilateral.
La progresiva paralización de la OMC, por diferencias sobre sus mecanismos de solución de diferendos, se volvió especialmente relevante en el marco de una guerra comercial que, en primera instancia, fue bipolar pero cuyos ecos de fragmentación hace florecer ahora múltiples pactos regionales con sus propias reglas.
También se vieron afectados, por ejemplo, acuerdos que establecieron el marco de un consenso global básico frente a los principales problemas globales, desde el Acuerdo de París (2015) contra el cambio climático hasta el Acuerdo Nuclear en Irán (2018) y los históricos tratados de desarme entre grandes potencias. En la práctica, se multiplicaron además los vetos en el Consejo de Seguridad de la ONU.
En América Latina, a su vez, el regionalismo ha ido variando entre concepciones orientadas a un mayor o menor nivel de apertura. Con el PROSUR, por ejemplo, la región ensayó el paso hacia un regionalismo volcado a la apertura económica y las relaciones Norte-Sur. El giro político en Brasil puso bajo estrés al Mercosur frente a nuevos acuerdos bilaterales de comercio con los Estados Unidos y, por otra parte, acercó a Brasilia a las posturas críticas de Washington hacia los organismos multilaterales
Brotes verdes
El multilateralismo no es un sistema estático de normas y organizaciones, creadas de una vez y para siempre, o que permanezca inmutable en lo esencial. Ha sufrido y sufre transformaciones muy notables, las cuales no se expresan a través de un flujo continuo de cambios sino de reformas escalonadas que se gatillan a partir de nuevas problemáticas o situaciones críticas en el sistema internacional. Es decir: si aseguramos la opción multilateral, todavía nos resta saber qué formas adoptará.
Los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica, un cuarto del PIB global), que evolucionaron desde una simplificada enunciación periodística para describir a los emergentes hasta la constitución como bloque con cumbres de líderes y la creación del Nuevo Banco de Desarrollo, pueden leerse como un brote tardío pero vibrante de multilateralismo y demostración de que el espíritu de cooperación sigue en pie.
En su XI Cumbre de líderes, en Brasilia (2019), los BRICS reivindicaron todavía esa proyección, pese a las tendencias nacionalistas expresadas por Jair Bolsonaro. Allí, reiteraron la necesidad de reformar organismos para hacer frente a “los importantes desafíos a los que se enfrenta actualmente el multilateralismo”
“Es urgente reforma de todo el sistema multilateral, incluida la ONU, la OMC, el FMI y otras organizaciones internacionales”, plantearon los BRICS. “Reafirmamos nuestro compromiso de ayudar a superar los importantes desafíos a los que se enfrenta actualmente el multilateralismo, así como de defender el papel central de la ONU en los asuntos internacionales y de respetar el derecho internacional, incluida la Carta de Naciones Unidas, sus propósitos y principios”.
En 2019, por iniciativa de Francia y Alemania, nació en el ámbito de la Asamblea General de la ONU una Alianza para el Multilateralismo, que apoyaron enseguida Canadá, México, Chile, Singapur y Ghana, para actuar en campos específicos: humanitario, confianza y seguridad en el ciberespacio, información y democracia, clima ya seguridad, igualdad, y sistemas letales de armas autónomas.
Frente a la pandemia del COVID-19, en 2020, con una veintena de países sumados a la iniciativa, la Alianza para el Multilateralismo intercedió en el debate que Estados Unidos planteó criticando a la OMS en su gestión de la crisis originada en China.
La crisis del COVID-19 ha demostrado, sostuvo la alianza, “cuán cruciales son las instituciones multilaterales para nuestra salud, prosperidad y seguridad colectivas”, y expresó su pleno apoyo a la OMS en el liderazgo de la lucha contra la pandemia, así como a los esfuerzos de la ONU, el Banco Mundial (GBM) y organizaciones regionales e internacionales comprometidas con la emergencia.
“El multilateralismo sigue siendo nuestro camino en Europa. Seguiremos siendo jugadores de equipo”, prometió desde la Alianza el canciller alemán Heiko Maas. “El multilateralismo no es un dogma; no es una ideología. Es un método efectivo, y es un método que funciona. Depende de nosotros centrarnos en el multilateralismo basado en la evidencia”, coincidió su par francés, Jean-Yves Le Drian.
Vasos comunicantes
La sostenida apuesta estratégica de algunas potencias tradicionales y, sobre todo, de naciones en desarrollo más vulnerables a confrontaciones y a la falta de reglas universales, luce como una condición necesaria pero no suficiente para reverdecer el multilateralismo bajo nuevas formas.
Como se dijo, años atrás los vientos favorables de la globalización coincidieron con la máxima expresión del multilateralismo desde su creación. Sin embargo, ello sólo prueba que ambos son procesos históricos confluyentes. La evolución de cada uno de ahora en más no depende necesariamente de los mismos factores.
Todas las opciones están abiertas: que se recuperen ambos, o que uno de los dos se trunque a expensas del otro. El mundo ha construido su multilateralismo antes de alcanzar los actuales niveles de globalización y, a su vez, puede seguir globalizado -porque romper la actual interdependencia económica es harto complejo- y sin embargo bajar al mínimo sus niveles de cooperación internacional.
Por ahora, multilateralismo y globalización se vinculan a través de vasos comunicantes, unos tradicionales como el comercio, las finanzas y su complejo entramado de reglas en discusión. Otros, de proyección incalculable, como el poder tecnológico (5G) y todas las implicaciones económicas y de seguridad con el potencial suficiente para cambiar radicalmente el actual (des) orden mundial.
La dinámica que siga ese orden geopolítico mundial, que se ha oscilado entre la bipolaridad y la multipolaridad durante las últimas décadas, influirá decisivamente en la opción multilateral que tomen países y bloques enteros, según el lugar que les asigne la globalización y la estrategia que elijan para fortalecerse en el desarrollo, o protegerse en el conflicto. El nivel de autonomía y la elección de aliados regionales y globales definirán la suerte de cada Estado.
Hoy, ante una crisis económica inédita en un siglo y medio, y mientras se multiplican las acciones individuales de lo Estados para hacerle frente a la emergencia social y sanitaria, hay motivos para seguir apostando a una nueva fase de multilateralismo. Para empezar, la falta de coordinación conspiró en la lucha contra el COVID-19.
La naturaleza de todos los problemas globales demanda una acción consensuada y eficaz: desde el cambio climático hasta las migraciones, desde el crimen transnacional organizado a la urbanización y envejecimiento de las poblaciones.
Ante un contexto de incertidumbre extrema, las instituciones multilaterales operan en un marco de previsibilidad muy valioso. En un mundo crecientemente desigual, el multilateralismo ofrece, adicionalmente, una plataforma a los menos poderosos para maximizar sus capacidades y limitar la discrecionalidad de los más poderosos.
Por fin, el eje de influencia mundial se ha desplazado de manera indisimulable hacia el Este. Apostar por el multilateralismo en este nuevo siglo suma el atractivo de que los poderes emergentes en Asia aspiran a consolidar un cambio en el antiguo orden internacional, pero sin dejar de reivindicar la necesidad de reglas del juego.